Az „új közmenedzsment” második élete Nagy-Britanniában

Kategória: 2009. december
Írta: Jerôme Tournadre-Plancq
Találatok: 8707

Kisebb állam, a közkiadások lefaragása, a bürokrácia működési költségeinek csökkentése – ezek a New Public Managementnek (NPM) nevezett irányzat hívószavai, melyek az 1980-as évek elejétől többé-kevésbé meghatározták a nyugati országok által véghezvitt „reformokat”.

k._AngliaA mozgalom alapeszméje egy igazi elméleti „puzzle”[1]. Keveredik benne a saját érdekeit maximalizálni kívánó racionális egyén tételezésén nyugvó elmélet, a menedzseri tapasztalatok és az OECD vagy a Világbank által javasolt, az egész világon érvényesnek tartott „megfelelő gyakorlat”. Az NPM legelhivatottabb hőseit – néhány politikust – minden bizonnyal Margaret Thatcher Egyesült Királyságában lehetett megtalálni: például Keith Josephet, a „Vaslady” első kormányának ipari miniszterét, és egy maroknyi magán-kutatóintézetet (think tanks), mint például az Institut for Economic Affairs-t és a Centre for Policy Studies-t – ahonnan az 1979-es konzervatív győzelem után számos kutató került be a különböző minisztériumokba. Az „új közmenedzsment” ebben az országban érte el legfejlettebb formáját[2].

Az állami szférában is uralkodóvá váltak a szerződések és a különböző mérőszámok, a közszolgáltatásokba is bevezették a vállalatokra jellemző verseny- és igazgatási eszközöket[3], „racionalizálták” a költségeket, vagyis újraértékelték a központi politikai hatalom szerepét az egyszerű végrehajtásra ítélt közszolgáltatással szemben... Ezek az elméleti meggondolások vezették a Thatcher (1979-1990.) és a John Major (1990-1997.) irányította kormányokat reformjaikban és a közigazgatást érintő kísérleteikben.

Elsősorban a National Audit Office nevű szervezetre kell emlékeztetnünk, melyet azért hoztak létre, hogy minden állami kiadást a mindenható költség-hatékonyság viszonylatban mérlegeljenek. De gondolhatunk a Financial Management Initiative rendszerre, mely a teljesítményt mérő számok általánossá válását célozta meg a közszolgáltatásokban, illetve a Next Steps programra, melyben közigazgatási egységek egész sorát adták át viszonylagos autonómiával és mozgástérrel rendelkező ügynökségeknek. Ez volt a hadüzenet a thatcherizmus harcos hívei által archaikusnak és inkompetensnek ítélt közszolgáltatások felső vezetőinek hatalma miatt[4].

A közhatalom feladatainak megkérdőjelezésével egy időben megerősítették a központi hatalmat, legfőképp annak érdekében, hogy megtörjék a közvetítő testületek (elsősorban a szakszervezetek) és a helyi hatalmi szervezetek – hagyományosan a Munkáspárt bástyáinak – erejét.

Az Új-Munkáspárt hatalomra kerülése ránézésre nem változtatott a közszolgáltatások ilyetén megítélésén. Ezt igazolja, hogy az audit-rendszert kvázi fétisként kezelték, erre utaltak a gyakorlatban az állandó teljesítménykontroll és a „rosszul teljesítő intézményekre” kiszabott szankciók, illetve az 1997 májusát követő kormányzati beszédmód. Egyébként Anthony Giddens, aki sokáig Anthony Blair „kedvenc szociológusának” számított, 2003-ban el is ismerte mindezt, mikor kifejtette, hogy „a harmadik út államot érintő elképzeléseit nagymértékben a New Public Management befolyásolta”[5].

Mindazonáltal az Új-Munkáspárt kormányai alatt a reformok demokratikusabb színezetet kaptak, egyfelől a bizottságok (boards) megsokszorozódása révén. Rajtuk keresztül az állampolgárok ellenőrizhették a „közszolgáltatások minőségét”. Ez a minőség már nem egyszerűen csak a szolgáltatás árát jelentette, más (szociális, környezeti, minőségi) kritériumok is szerephez jutottak. Másfelől a piacok mindenhatóságába vetett blairista hitben – „Ha szembeszállsz a piaccal, akkor az megbüntet” – távolról sem osztozott mindenki, még a „modernizátorok” táborában sem.

A kételyt igazolja a vasúttársaságnak 2002-ben nyújtott állami mentőöv (hogy ne mondjuk: visszaállamosítás), hiszen a társaság előbb magánkézbe került, majd csődbe ment.

Az NPM elvi alapvetései mégsem tűntek el a toryk választási vereségeivel, sőt elterjedtek és hétköznapivá váltak a 2000-es évek elejének brit társadalmában. Jelzésértékű az a tény például, hogy a ’közalkalmazottak’ (public servants), az ’ügyintézők’ (administrators) és a ’közigazgatási szakemberek’ (practitioners) kifejezéseket a munkáspárti nyelvezetben olyan kifejezések váltották fel, mint a ’vezetők’ (leaders), ’tervező-stratégák’ (strategists), ’vállalkozók’ (contractors), ’üzleti igazgatók’ (business managers), vagy ’vevők’ (purchasers)[6]. A baloldali kormánytagok legfontosabb szóvivői – akiket az üzleti képzésben végzett különféle tanulmányaik inspiráltak – erősítették ezt a besoroláson, átláthatóságon, ellenőrzésen alapuló filozófiát.

Ezzel a helyi és az országos közszolgálatban dolgozókat lényegében a teljesítményük és az eredményeik folyamatos igazolására kárhoztatták. A sors iróniája egyébként, hogy a jelzőszámok és a teljesítménymutatók elszaporodása, illetve alkalmazási kényszere a legkisebb döntésben is növelte a bürokráciát, melyet éppen az NPM alkalmazásával kellett volna csökkenteni.

Az NPM logikájában éppen a Blair-kormány szándékozott még elődjénél is tovább haladni, túlszárnyalva az OECD reményeit is. Túl a legjobban teljesítő korházak és iskolák számára megígért autonómián, a kormány ragaszkodott a szolgáltatásokat használók „választási jogának” érvényesítéséhez a közszolgáltatásokban. Az állampolgárokból „fogyasztók” lettek – hogy idézzük a miniszterelnök mellett működő, a közszolgáltatások reformjáért felelős iroda kifejezését –, és az állami tisztviselők úgy tűntek fel, mint akik a „paternalizmust” és az egységes szolgáltatást részesítik előnyben, és ezzel a saját érdekeiket védik: a jóléti állam túlélése ekkortól a szolgáltatók és a szolgáltatások diverzifikálásában (azaz a köz- és a magánszféra párhuzamosságában) jelent meg.

Blair sem mondott mást, amikor 2002-ben a jövendő reformokról szólva megerősítette, a közszolgáltatások újjászervezése azt jelenti, hogy „a betegek, a tanulók, az utasok és általában a közszolgáltatásokat igénybe vevők érdekei meg fogják előzni a szolgáltatásokat nyújtók érdekeit”. Az oktatásban és az egészségügyben végrehajtott változtatás – ha hihetünk a reform híveinek – lehetővé tette, hogy a rendszer használói valóban felelőssé váljanak, azaz hozzászokjanak: ők választják meg gyerekeik számára az iskolát, vagy éppen azokat az intézményeket, amelyekben meggyógyulni szándékoznak (addig egyelőre nem jutottunk el, hogy a megfelelő kezelés kiválasztását is rájuk bízzuk!). Hasonlóképpen kellene elősegíteni a verseny kialakulását a belső konkurenciahelyzetbe hozott államigazgatáson belül, sőt az állami közszolgáltatásokat versenyeztetni kellene a magánszféra ajánlataival is.

Jogosan tehetjük fel magunknak a kérdést, hogy a szolgáltatási minőség javításának örve alatt vajon nem az állam-polgár viszony egyéniesítése zajlik-e, és hogy egy ilyen változás nem azt jelenti-e, hogy a megnőtt működési kockázatot az állam helyett az egyénre tolják át.

 

A szerző, Jerôme Tournadre-Plancq, a francia Országos Tudományos Kutatási Központ (CNRS) kutatója, többek között a Túl a baloldalon, túl a jobboldalon, a brit harmadik út?, Dalloz, Paris, 2006. c. könyv szerzője.

Fordította: Balázs Gábor    

 


[1] Philippe Bezes: Réinventer l’Etat. Les réformes de l’administration française (1962-2008) (Az állam újrafeltalálása. Reformok a francia államigazgatásban, 1962-2008), Presses Universitaires de France, Paris, 2009, 3.

[2] Már voltak előzmények. Így például már egy 1968-as, a munkáspárti kormány által megrendelt jelentés panaszkodott a közszolgáltatások “gyenge teljesítményére”.

[3] L. Denis Saint-Martin: Building the new managerialist State, Oxford University Press, 2000.

[4] Az államigazgatás bizonyos felsővezetői azonban mégsem voltak elkötelezettek a reformok iránt, amint ezt Jack Hayward és Rudolf Klein hangsúlyozzák Nagy-Britannia: a gazdasági hanyatlás állami irányításától a magánirányításáig c. munkájukban. In: Bruno Robert (szerk.): A neoliberális fordulat Európában, L’Harmattan, Paris, 1994.

[5] Anthony Giddens: „Neoprogressivisme”, in: Anthony Giddens (szerk.): The progressive Manifesto, Polity Press, Cambridge, 2003, 14.

[6] John Clark és Janet Newman: The Managerial State, Sage, London, 1997, 92.