Az orosz diaszpóra-politika megújítása

Kategória: 2011. szeptember
Írta: Gémesi Ferenc
Találatok: 5028

I. A geopolitikai realitások újragondolása

2011. május 25-én jelent meg az Oroszországi Föderáció elnökének rendelete a külföldön élő oroszok támogatását és jogainak védelmét szolgáló alap létrehozásáról és június 20-án döntött az orosz kormány az „Orosz nyelv” szövetségi programról a 2011–2015. évekre, mintegy szimbolikusan lezárva azt a közel egy éves jogalkotási folyamatot, amely „az Oroszországi Föderációnak a külhoni oroszokkal kapcsolatos állami politikájáról” szóló szövetségi törvény módosításával kezdődött el.[1]

 

k2kantorA külhoni honfitársak[2] kategóriája az 1999-es törvény alapján rendkívül szélesen volt értelmezhető, de a gyakorlatban alapvetően két személyi kört foglalt magában: akiknek felmenői a forradalom és a polgárháború során vagy következtében hagyták el Oroszországot, illetve azok, akik (vagy akiknek felmenői) a Szovjetunió megszűnésével – minden külön személyes nyilatkozat vagy elhatározás nélkül – más államokba kerültek. Kisebb személyi kört jelent emellett azok csoportja, akik munkavállalási vagy más okból külföldön élnek, de orosz állampolgárságuk megmaradt. Vagyis az orosz politika egyszerre kell kezelje az autochtón (immár kisebbségi helyzetű) orosz közösségek és az ún. „új kisebbségként” tartósan vagy időlegesen más államokban élő oroszok eltérő helyzetéből fakadó kihívásokat, amely kettősség alapvetően meghatározza a diaszpóra-politika gyakorlati lépéseit.

Ebben a helyzetben választ kellett találni arra, mi legyen a rendezőelve a külhoni orosz körbe tartozásnak, hiszen egyszerre voltak jelen egykori orosz birodalmi/szovjet állampolgárok leszármazottai, az egykori szovjet, de ma orosz állampolgársággal rendelkezők vagy kettős (többes) állampolgárok, illetve ma hontalan egykori szovjet állampolgárok, és orosz állampolgársággal rendelkező, de külföldön élő személyek. Egy ilyen helyzetben a kizárólag „történelmi jogokra” (pl. származási hely) való építkezés szinte parttalanná tette volna a honfitársak személyi körét[3], a kizárólag állampolgársági szempontú gyakorlat politikailag kényes és zavaros helyzeteket teremthetett volna, a kizárólag etnikai alapú (pontosabban az orosz etnikumhoz való tartozás szerinti) megközelítés – figyelemmel az egykori orosz államok és a mai Oroszország soknemzetiségű voltára – pedig nyilvánvalóan vállalhatatlan. Figyelemre méltó, hogy az eredeti törvény sem etnikai alapon, hanem az egykori orosz államokkal fennálló viszony függvényében, a közös kultúrkörhöz tartozás alapján sorolja a személyeket a honfitársi körbe. Ezért ide tartoznak azok is, akik valamely Oroszországban honos néppel állnak etnikai kapcsolatban.

Így érthető, hogy az orosz diaszpóra-politika megújításának alapkérdése volt a „külhoni orosz” fogalmának pontosítása, ami kizárja annak lehetőségét, hogy automatikusan ide sorolódjanak olyan személyek, akik az egykori Szovjetunió keretébe tartozó államokban élnek. A javaslat azt célozta, hogy a külhoni orosz körbe azok tartozzanak, akik az Oroszországi Föderáció állampolgárai és életvitelszerűen külföldön élnek, illetve azok a személyek, akik az Oroszországi Föderáció határain kívül élnek és szabadon kinyilvánítják az Oroszországgal fennálló érzelmi és kulturális kapcsolatukat és általában/rendszerint az Oroszországi Föderáció területén történelmileg élő népek valamelyikéhez tartoznak. Vagyis a kiindulópont a nyelvi-kulturális kapcsolat megvallása, az etnikai elem pedig e tekintetben másodlagos. Látszólag eljárási, valójában mégis koncepcionális újdonság az 1999-es törvényhez képest, hogy a javaslat pontosítani szándékozta a külhoni oroszsághoz tartozás elismerésének eljárásrendjét is: azon személyek esetében, akik nem állampolgárai az Oroszországi Föderációnak, valamely releváns társadalmi vagy szakmai szervezethez tartozással megerősített önidentifikáció alapján van módja e körbe kerülnie. Vagyis meghatározó elemmé vált a személyes vállaláson alapuló önidentifikáció.

A törvényjavaslat vitájában egyértelműen kirajzolódott a kormány kommunista párti ellenzékének alapvetően eltérő megközelítése a geopolitikai lehetőségekről és az állam szerepéről, ami elsősorban a külhoniak körének meghatározásában, a számukra kiállítandó dokumentumokban, illetve biztosítható kedvezményekre vonatkozó szabályozásban manifesztálódott. Az ellenzéki elképzelés szerint nem elegendő az identitás-választás, hanem értékelni kell annak megalapozottságát is, ezért az állami szervek ne csak tudomásul vegyék, hanem – meghatározott eljárásban, az Oroszországgal fennálló családi vagy legalább érzelmi és kulturális kapcsolat meglétét igazoló dokumentumok megléte mellett – ismerjék el a kezdeményező személy külhoni orosz mivoltát. Ugyancsak az állami döntési jogkör erősítését és egyidejűleg a külhoni orosz szervezetek ezirányú szerepvállalásának korlátozását célozta a korábban előírt speciális dokumentum (igazolvány) fenntartása és megszerzésének szigorítása (az igazolványt az orosz nyelv vagy Oroszország nemzetiségei nyelvének megőrzésével összefüggő társadalmi vagy szakmai tevékenységével, illetve más igazolt, az Oroszországgal fennálló érzelmi vagy kulturális kapcsolat vonatkozásában tett választásával megerősített önidentifikáció alapján kaphatná meg a kérelmező). A kommunisták elképzelései szerint az igazolványt (és így az elismerést) nem lehetett volna megtagadni az Oroszország területén születettektől, akik őrzik az Oroszországból származó ősök emlékét és elismerik Oroszországot, mint történelmi hazájukat, illetve aki orosz vagy az Oroszországi Föderáció nemzetiségei nyelvén kapott oktatást vagy gyerekeit ilyen oktatásban részesíti, amely szabályozás nyilvánvalóan az egykori Szovjetunió területén élő oroszokra koncentrál.

Az ellenzék koncepciója kiemelten szólt a mára külhoniakká vált egykori szovjet állampolgárok önkéntes visszatelepülésének, de legalábbis oroszországi tartózkodásának elősegítéséről: ezt célozta módosító javaslataikban az orosz állampolgárság megszerzésének felgyorsítása, a beutazó vízumok ingyenes, többszöri, gyorsított rendben történő megszerzésének előmozdítása, a tartózkodási engedélyeknek a külföldi állampolgároknak megállapított kvótán felül történő megadása, illetve szociális és egészségügyi ellátás igénybevételének biztosítása az Oroszországi Föderáció területén, anélkül, hogy mindezen kérdések nemzetközi jogi vagy költségvetési vonatkozásaira kitértek volna. A kormánytöbbség már a bizottságokban elutasította ezeket a javaslatokat: a külhoniak körének meghatározása és az igazolvány tekintetében koncepcionális, míg a kedvezmények vonatkozásában gyakorlati és célszerűségi (ti. már léteznek kormányzati stratégiák a kérdésben, így például az önkéntes áttelepülést segítő állami program), illetve nemzetközi jogi indokokkal.

II. A törvénymódosítás megalapozása

A törvény módosítása, korszerűsítése visszatérő igényként fogalmazódott meg a diaszpóra-politika különböző fórumain. A Külhoni Oroszok Világkongresszusa 2006-os szentpétervári ülésén a törvényi háttér mielőbbi korszerűsítésével kapcsolatos reményüknek adtak hangot, kiemelve, hogy a diszpóra-ügyekben az Oroszországi Föderáció és a külhoni oroszok érdekei szempontjából releváns államok közötti nemzetközi szerződéseknek és megállapodásoknak kell meghatározó szerepet játszaniuk. A 2008-as moszkvai fórum zárónyilatkozata általánosságban szólt a külhoni oroszokra vonatkozó jogi bázis korszerűsítésének szükségszerűségéről és benne a törvény módosításáról, ugyanakkor a kongresszus 4. szekciója, amely kifejezetten a törvény-módosítással foglalkozott, állást foglalt abban, hogy az új karakterű kormányzati diszpóra-politikát, az orosz külpolitikai stratégiát és a törvény rendelkezéseit összhangba kell hozni, és ennek érdekében egyetértettek azzal, hogy a törvénymódosítás kidolgozására létrejöjjön egy tárcaközi bizottság[4]. A módosítás koncepcionális kérdései között támogatták, hogy az önidentifikáció elvének alkalmazásával pontosítódjon a külhoni orosz fogalma, és kerüljön áttekintésre a hatályos jogszabályi környezet a külhoniak beutazása és tartózkodása, valamint az orosz állampolgárság megszerzésének megkönnyítése érdekében, üdvözölték az oroszországi régiók szerepvállalásának törvényi rögzítését. A későbbi törvényalkotási folyamat szempontjából megjegyzendő, hogy ekkor még a szekció a külhoniaknak kiadandó speciális dokumentum (igazolvány) kiadását sürgette, de nem szólt annak átformálásáról.

A 2009. decemberi kongresszus – egyetértve a módosítás tervezett irányaival (a törvénynek a realitásokhoz történő hozzáigazítása, a „külhoni orosz” fogalmának konkretizálása, a partnerségen nyugvó együttműködés megerősítése, az oroszországi régiók szerepének növelése) – határozatában kérte a Szövetségi Gyűlést, hogy prioritásként kezelje a törvényjavaslat elfogadását.

A külhoni orosz igények és a kormányzati szándékok összeegyeztethető elemeit tartalmazó módosítás benyújtásakor Szergej Lavrov azzal érvelt, hogy az 1999-ben elfogadott törvény néhány rendelkezése egészen egyszerűen elavult és nem számol „a külhoni oroszokkal kapcsolatos korszerűbb és aktívabb állami politikával”. A miniszteri indokolás szerint a módosítás lényege – nem elzárkózva a humanitárius segítségnyújtástól, amikor arra szükség van –, hogy a külhonban élők és történelmi hazájuk kapcsolatrendszere, együttműködése a partnerség elvére épüljön. A javaslat célja a külhoni orosz közösségek konszolidációja, jogainak védelme a nemzetközi jog normáinak teljes körű tiszteletben tartása mellett.

A törvénymódosítást megelőző időszak gyakorlati lépéseit vizsgálva megállapíthatjuk, hogy az orosz diaszpóra-politika egyfajta átmenetben volt a humanitárius célzatú „támogatáspolitikától” a koncepcionálisabb együttműködési politika felé. Az orosz politikai vezetés és a külhoni oroszok első intézményes találkozóját (2001) követően indult el a költségvetési források biztosítása, illetve kezdődött meg a külhoniak speciális szempontjainak figyelembevétele az ágazati állami programok kidolgozásában (pl. bevándorlási politika, az orosz nyelv használatának támogatását célul tűző program).

Az eseti segítségnyújtás politikáját egyre inkább koncepcionális projektek váltották fel, amelyek építettek a külföldön élő oroszok helyzetét feltérképező kutatásokra, így a Diaszpóra és Integráció Intézete 2004-ben és 2006-ban végzett felmérésére Örményországban, Belaruszban, Kazahsztánban, Kirgizisztánban, Moldáviában és Ukrajnában, valamint az „Oroszok” Nemzetközi Alapítvány által megvalósított felmérésekre egyes EU-államokban. Ezek a kutatások kiterjedtek a diaszpórában élők jogi helyzetének, a lakóhely szerinti államokbeli politikai, gazdasági és szociális lehetőségeinek, anyagi helyzetének és oktatási-képzettségi színvonalának feltérképezésére.

A három évre szóló kormányzati program[5] az elmúlt években erőteljesebben koncentrált az orosz kulturális térség megőrzésére irányuló tevékenységre, és ehhez jelentős forrásokat is rendelt, aminek eredményeképpen 2008-ban létrejött a Roszszotrudnyicsesztvo[6], majd a „Ruszkij Mir” alap, amely jelentős állami költségvetési támogatást kap az orosz nyelv és kultúra külföldi terjesztésére[7]. A központi tevékenység mellett pedig aktívabbá vált az orosz régiók tevékenysége (különösen Moszkva, Szentpétervár és Tatársztán) ezen a területen. Jelzi a diaszpóra-politika átalakulásának irányát az a kormányzati értékelés is, miszerint míg korábban a támogatás alapvetően humanitárius segítségnyújtás volt, addig ma a központi kérdés az orosz nyelv és kultúra megőrzése, egyidejűleg azoknak a lehetőségeknek a feltárása, amelyek révén a külhoni oroszok bekapcsolódhatnak Oroszország modernizációjába.[8]

Hivatalos közlések[9] szerint évente 350-400 millió rubelt (mintegy 2,5-2,8 milliárd Ft) fordított az orosz költségvetés a külhoni oroszok rendezvényeinek támogatására, elsősorban a szervezeteiken keresztül, amely összeg kétharmada a 91 legaktívabb közösséggel rendelkező országba került. A forrás az elmúlt években a többszörösére nőtt, ám az egyes közösségekre jutó összeg abszolút értékben nem emelkedett jelentősen. A támogatás a nemzetközi gyakorlatban legitimnek számító célokra, így az etnokulturális önazonosság megőrzésére, a közösségek és Oroszország közötti kapcsolatok fejlesztésére, az orosz nyelv tanulására és terjesztésére, valamint humanitárius támogatásra fordítódott. 2007-től működik a külhoni oroszok hazatelepedését segítő állami program, ennek keretében több mint 20 ezer fő és családja (több mint 90%-uk a FÁK-államokból) települt át Oroszországba, kapott anyagi támogatást és gyorsított rendben állampolgárságot. Azt a következtetést, hogy nem a támogatáspolitika képezte a fő elemét az orosz gyakorlatnak abból az összehasonlításból is levonhatjuk, hogy az évi 2,5-2,8 milliárd Ft összegű támogatáshoz képest például Magyarország az elmúlt években évente 11-12 milliárd forinttal, az orosz költségvetési összeg négyszeresével támogatta a külhoni magyar közösségeket, holott 2006-tól egyre nagyobb hangsúlyt kapott a magyarországi mellett a helyi és az uniós források bevonása is a nagyobb léptékű projektek esetében.

Nem mellőzhető jelentőségű az – az egyébként a törvénymódosítás indokolásában is szereplő – momentum, hogy az Oroszországi Föderáció 2008 júliusában jóváhagyott Külpolitikai Koncepciójával összhangban kerültek pontosításra a diaszpóra-politika elvei és céljai, a támogatás formái a kultúra, a nyelv, az oktatás és a tájékoztatás területén, ugyanis ezzel egyértelművé tette a kormányzat, hogy a külhoni orosz politika vonatkozásában is érvényre kívánja juttatni a Koncepcióban szereplő elveket, így


1. a nemzetközi jog primátusát,

ami alapján Oroszország következetesen fellép a nemzetközi kapcsolatokban a jogi alapok megerősítése érdekében, jóhiszeműen betartja nemzetközi jogi kötelezettségvállalásait. A nemzetközi jogszerűség támogatása és erősítése az egyik prioritása nemzetközi tevékenységének. A nemzetközi jog betartása fontos az ország, állampolgárai és jogi személyei érdekeinek biztosításához is;


2. a kölcsönös előnyöket eredményező, kiegyensúlyozott együttműködést,

amelynek keretében Oroszország fontosnak tartja a kölcsönösen előnyös együttműködést célul tűzve a jószomszédi kapcsolatok építését a szomszédos államokkal, és az egyetértés és a közös érdekek keresését más államokkal és nemzetközi szervezetekkel az orosz nemzeti érdekek szempontjából is fontos kérdések megoldása érdekében; és


3. az érdekvédelem megvalósítását nemzetközi jogi keretben,

így Oroszország célul tűzi az orosz állampolgárok és a külhoni oroszok jogainak és jogos érdekeinek sokoldalú védelmét a nemzetközi jog és a hatályos kétoldalú megállapodások alapján, úgy tekintve a sokmilliós orosz diaszpórára (az orosz világra), mint partnerre többek között az orosz nyelv és kultúra térségének szélesítésében és megerősítésében. Cél a külhoni oroszság szervezetrendszere konszolidációjának elősegítése annak érdekében, hogy minél hatékonyabban tudják érdekeiket érvényesíteni a lakóhelyük szerinti államokban, az orosz diaszpóra etnokulturális önazonossága megőrzésének és a történelmi hazájukkal fenntartott kapcsolataik támogatása, ideértve az ezt választó külhoniak számára az Oroszországba történő önkéntes áttelepülés feltételeinek megteremtését is.

A Koncepció melléklete (amelyet az orosz elnök 2010 decemberében hagyott jóvá) tartalmazza az orosz kulturális-humanitárius együttműködési politika fő elveit, amelynek része a külhoni oroszokkal kapcsolatos gyakorlati politika is. Ez a kulturális stratégia alapvető feladatként határozza meg a folyamatosan külföldön élő orosz állampolgárok jogainak védelmét és a külállamokban élő orosz nyelvű népesség jogai érvényesítésének támogatását kulturális, nyelvi, oktatási és tájékoztatási területen.

Az alapvető cél az orosz közösségekben és általánosságban a külhoni oroszok által lakott országokban az orosz nép történelmi örökségének, önazonosságának és tradícióinak, elsősorban az orosz nyelv és ugyanígy az Oroszországi Föderáció népei nemzeti tradícióinak megőrzése, szoros kapcsolatok biztosítása Oroszországgal és annak régióival a kultúra, az oktatás, a tájékoztatás és más humanitárius szférák területén.

A törvénytervezettel kapcsolatosan megindult nyilvános vitában 2010. április elején jelent meg a külügyminiszter-helyettes, államtitkár G. B. Karaszin vitacikke[10] a Rosszijszkaja Gazétában, amelyben határozottan visszautasította az ellenzéki Kommunista Párt kritikáját, hogy a kormányzati politika stratégiailag rövidlátó, és a javaslat csak a törvény antihumánus voltát erősítené. A külügyminiszter-helyettes hangsúlyozta: az 1999-es törvény azért nem tud adekvát válaszokat adni a kor kihívásaira, mert elfogadása idején az orosz fejekben zavar volt a tekintetben, hogy mi Oroszország helye a FÁK rendszerében, és volt, aki az inercia alapján birodalmi kategóriákban gondolkodott, a politika pedig akkor a külhoni oroszok humanitárius segélyezésére tudott csak vállalkozni. A cikk egyértelművé teszi: az új szemlélet lényege az, hogyan lehet a humanitárius segélyezés szükséges esetekre történő fenntartása mellett a külhonban élők és Oroszország közötti viszonyt az együttműködésre és a partnerségre áthangolni, ennek érdekében biztosítani a külhoni közösségek konszolidációját, jogaik és jogos érdekeik védelmét a nemzetközi jog és a nemzetközi szervezetek szabályai és alapelvei keretei között.

Egy hétre rá Karaszin a Nyezaviszimaja Gazétában tett közzé újabb cikket,[11] amelyben még egyértelműbben vette sorra a módosítás koncepcionális okait: a hatályos törvény nagy hiányosságának nevezte, hogy kizárólag paternalista támogatási modellre épít, nem orientálja a külhoni oroszokat a történelmi hazával való együttműködésre és nem segíti a lakóhelyük szerinti államban szerzett törvényes jogaik konszolidációját és védelmét. Karaszin hangsúlyozta, hogy az orosz külpolitikai koncepció alapján a külhoni oroszokkal kapcsolatos állami politika elveinek és céljainak megfogalmazásaiban korrekciókra van szükség, ezért pontosításra kerülnek a támogatás formái a kultúra, a nyelv, az oktatás és a tájékoztatás területén, továbbá az önkéntes áttelepülés elősegítésére vonatkozó állami politika tapasztalatait is beépítik a törvénybe.

A kormányzati nyilatkozatokból és a törvénymódosítás tervezetéből is egyértelmű: az orosz diaszpóra-politika megújításának koncepcionális alapvetése az volt, hogy az anyaországi támogatásokat a középpontba helyező gyakorlattal szemben a külhoni orosz közösségek konszolidációja alapvetően a közösség tagjainak aktivitása révén valósuljon meg, és ehhez járulékos elemként szolgáljon a hazai (anyagi) támogatás. Vagyis az orosz kormányzati politika (is) a kisebbségpolitikában jól ismert kliens-patrónus viszony feloldására törekszik, de fenntartja, sőt bizonyos értelemben kiterjeszti a kulturális önazonosság megőrzését szolgáló programokat, ám részévé teszi azt egy átfogó kulturális koncepciónak. Az együttműködés elve ilyeténképpen azt is jelenti, hogy a diaszpóra-politikában az anyaország diaszpórának nyújtott támogatásokban megnyilvánuló „egyirányú” cselekvése helyébe a nyelvi-kulturális önazonosságot segítő támogatásokra és a diaszpóra anyaországot segítő aktivitására épülő „kölcsönösség” lép.

A másik jelentős elem az orosz koncepcióban annak deklarálása, hogy Oroszország a külhoni oroszok jogainak és jogos érdekeinek sokoldalú védelmében a nemzetközi jog (és gyakorlat), valamint a hatályos kétoldalú megállapodások alapján jár el. Vagyis Moszkva nem a konfliktusos, hanem a kooperatív politikát választja a kisebbségi jogérvényesítés gyakorlatában. Ez jelentős minőségi változás, amit a közvélemény joggal értékelt úgy, hogy a ’90-es évek közepének-végének „birodalmi elképzelései” helyett egy sokkal racionálisabb politika és ehhez kapcsolódó gyakorlati cselekvés érvényesülhet ezen a kényes, főként az egykori szovjet tagköztársaságok és Moszkva viszonyát érintő területen. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy mindez nem jelenti azt, hogy Oroszország lemondott volna a külhoni oroszok érdekeinek – a volt Szovjetunió egykori államaival akár éles vitákat is eredményező – artikulálásáról. Ahogyan azt Szergej Lavrov is kifejtette[12]: egyetlen jogsérelem sem kerüli el Moszkva figyelmét, és a diplomáciai eszközök széles spektrumát felhasználva segítik a külhoni oroszokat abban, hogy azok megvédjék jogaikat. Éppen ezért Moszkva aktívan részt vesz a vonatkozó nemzetközi jogi bázis kimunkálásában, segít ügyvédek megbízásával, a probléma államközi szintre vitelével, és támogatja azt, hogy az érintettek az Emberi Jogok Európai Bíróságához forduljanak vagy más jogvédő mechanizmusokat vegyenek igénybe.

III. Az orosz diszpóra-politika új koncepciója

A külhoni oroszokkal kapcsolatos politika koncepcionális átalakulásának okait nyilvánvalóan nem magyarázhatjuk pusztán az orosz külpolitikának a nemzetközi jogi elvek és intézményrendszerek melletti hagyományosan erős elkötelezettségével, bár kétségtelen, hogy éppen ez az irányultság erősítette meg a fogékonyságot az elmúlt évtizedben az európai kisebbségpolitika területén formálódó, általánosan elfogadott nézetek és gyakorlatok iránt. A 2000-es évek legjelentősebb kisebbségi témájú, mára joggal zsinórmértékként szolgáló állásfoglalását a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény (Szátv.) kapcsán dolgozta ki Jelentés a nemzeti kisebbségek számára az anyaországok által biztosított kedvezményes bánásmódról[13] címen az Európa Tanács Joggal a Demokráciáért Bizottsága, közkeletű nevén a Velencei Bizottság.

A Velencei Bizottság alapvető éllel mondta ki, hogy a kisebbségvédelem európai egyezmények alapján létrejött, kétoldalú szerződésekkel kiegészített rendszerének fenntartásához és érvényesüléséhez a nemzetközi közösségnek lényeges érdeke fűződik. Ehhez képest az államok egyoldalú jogalkotási tevékenysége a kisebbségvédelem tárgykörében csak kiegészítő eszköz lehet, aminek a nemzetközi jog és gyakorlat tiszteletben tartásán kell alapulnia. A Velencei Bizottság rámutatott arra, hogy az állam idegen állampolgárokat érintő jogalkotási tevékenységének az állam határain túl komoly korlátai vannak, ezt a jogalkotási tevékenységet jórészt a kialakult nemzetközi gyakorlat, illetve az érintett államok között létrejött nemzetközi szerződések szabályozzák. Ez különösen érvényes az oktatás és kultúra területére, ha az azokhoz kapcsolódó kedvezmények más államok területén vehetők igénybe. Ha az ilyen típusú támogatásokra vonatkozóan az érintett országok között nincs nemzetközileg elfogadott, kialakult gyakorlat vagy kétoldalú nemzetközi szerződés, akkor ezeket a támogatásokat kizárólag az érintett állam egyetértésével lehet nyújtani.

A Velencei Bizottság az államok területi szuverenitásának kérdéskörén túlmenően az emberi jogok tiszteletben tartása elvének érvényesülését – különös tekintettel a hátrányos megkülönböztetés tilalmára – is elemezte. Megállapította, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének 1. cikke értelmében az államok a saját területükön kívül joghatással bíró aktusaikért is felelősek, ily módon az egyezmény alkalmazásának szempontjából nincs különbség az állam saját vagy idegen állampolgárokkal kapcsolatos jogalkotási vagy jogalkalmazási tevékenysége között. A Szátv. a Velencei Bizottság szerint kedvezményes elbánást nyújt meghatározott nemzetiségű, idegen állampolgároknak, ezzel különbséget tesz ezen egyének és az anyaország saját állampolgárai, ezen egyének és szülőföldjük más, nem a kedvezményezett nemzetiséghez tartozó állampolgárai, valamint ezen egyének és más, nem a kedvezményezett nemzetiséghez tartozó, harmadik államok állampolgárai között. Ez a Szátv. alapján megvalósuló különbségtétel kizárólag etnikai hovatartozáson alapul, ami az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján csak akkor megengedhető, ha a különbségtétel ténylegesen és ésszerűen is indokolható. Más szóval a különbségtétellel elérni kívánt célnak, és a kiváltott hatásnak egymással arányban kell állnia. Az egyének közötti, etnikai hovatartozási alapon való különbségtétel kérdésének vizsgálata során a kedvezményes elbánáshoz vezető intézkedések között a Velencei Bizottság különbséget tett az oktatási és kulturális, továbbá az egyéb célú kedvezmények tekintetében. Az oktatási és kulturális tárgyú kedvezmények annyiban egyeztethetőek össze az egyezménynek a hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezéseivel, amennyiben azok az érintett etnikai csoport és az anyaország közötti kulturális kapcsolatok elmélyítését és élénkítését szolgálják. E kedvezményeknek ugyanakkor ténylegesen az anyaország kultúrájához kell kötődniük, továbbá arányosnak kell lenniük. Az oktatás és kultúra körén kívül kedvezmények csak kivételes esetben nyújthatók: akkor, ha azok ténylegesen az anyaországgal való kapcsolattartást szolgálják és arányosak.

A Velencei Bizottság jelentésével általánosan elfogadott elvvé vált, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelme és érvényre juttatása mindenekelőtt annak az államnak a kötelessége, amelynek fennhatósága alá eső területen ezek a személyek élnek. Ugyanakkor fennáll az államok azon lehetősége, hogy egyoldalú intézkedéseket hozzanak „az adott állam többségi nemzetiségével megegyező nemzetiségű, határon túli kisebbségek” védelmére – tekintet nélkül arra, hogy azok szomszédos vagy más országokban élnek-e –, bizonyos elvek teljesülése esetén. Ez utóbbiakat a Velencei Bizottság a következőkben foglalta össze: 1. az államok területi szuverenitása; 2. pacta sunt servanda (a szerződéses kötelezettségek teljesítése); 3. az államok közötti baráti kapcsolatok és 4. az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása, különös tekintettel a diszkrimináció tilalmára.

A stabilitás és az államok közötti baráti kapcsolatok megkövetelik, hogy a lakóhely szerinti állam ne akadályozza a kedvezmények elfogadását vagy igénybevételét, feltéve, hogy azok megfelelnek a nemzetközi jog rendelkezéseinek és a nemzetközi normáknak. Ezek értelmében a kedvezmények nem lehetnek diszkriminatívak, azaz legitim célt kell szolgálniuk, és arányosaknak kell lenniük. Mint azt a Velencei Bizottság jelentése megállapítja, ilyen legitim cél lehet a célnépesség és az „anyaország” lakossága közötti kulturális kapcsolatok ápolása. Az oktatási vagy személyes kapcsolatok támogatása szintén legitim célnak minősülhet. Az államok által biztosított kedvezmények tehát kiterjedhetnek a kulturális és oktatási lehetőségekre, utazási kedvezményekre, munkavállalási engedélyekre, a vízumhoz jutás megkönnyítésére és a tulajdon szerzésére.

Az elkövetkező években erre a koncepcióra építve alakult át a kisebbségpolitikai együttműködés Közép-Európában (pl. megszülettek a kisebbségi közösségek támogatásait rendező államközi megállapodások), és folyt tovább az elméleti tevékenység, főként az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet keretei között. Az EBESZ kisebbségi főbiztosa – akinek elődje már a Szátv. kapcsán is készített jelentést 2001-ben[14] – 2008-ban adta közre A nemzeti kisebbségek az államközi kapcsolatokban címet viselő, ún. Bolzanói Ajánlásait[15]. A Bolzanói Ajánlások megerősítik a Velencei Bizottság által kimondott elveket, egyben a gyakorlati tapasztalatokat összefoglaló értelmezésekkel egészítve ki azokat, ugyanakkor olyan új témákra is kitérnek, mint a multilaterális és bilaterális mechanizmusok kérdésköre, és benne a határon átnyúló együttműködés és a kisebbségi közösségek ügye vagy a kétoldalú államközi megállapodások és az ezek kapcsán működtetett államközi mechanizmusok (pl. vegyes bizottságok).

Az Oroszországi Föderáció külhoni oroszokkal kapcsolatos politikájának törvényben meghatározott elvei rögzítik, hogy a diaszpóra-politika integráns része az orosz bel- és külpolitikának, ugyanakkor érvényre juttatásának keretrendszerét – az orosz alkotmányon és a vonatkozó jogszabályokon túl – az Oroszországi Föderáció nemzetközi kötelezettségvállalásai, szerződései alakítják. A külhoni politikát befolyásoló tényezők között ismeri el az orosz törvény a nemzetközi jog általánosan elismert elveinek és normáinak követését, a más államok belügyeibe történő be nem avatkozás elvének feltétlen érvényre juttatását, valamint az államok együttműködését a honfitársak jogai és szabadságai biztosításában.

Az orosz törvény által a külhoni oroszoknak biztosított kedvezmények és támogatások követik a nemzetközi gyakorlatban legitimnek minősített formákat, így kiterjednek az alapvető emberi és polgári jogok érvényesítésének, a kultúra, a nyelvhasználat és az oktatás támogatására, egyes gazdasági és szociális jellegű kedvezményekre Oroszország területén, illetve kedvezményes elbánásra a beutazás és az önkéntes áttelepülés esetén. A törvény kimondja azt is, hogy az orosz állam segítsége, támogatása a nemzetközi jog általánosan elismert elveivel és normáival, az Oroszországi Föderáció nemzetközi szerződéseivel összhangban, és az érintett államok jogszabályainak figyelembevételével lehetséges az emberi és polgári jogok érvényesítése területén, így például az önazonosság megőrzésében, az Oroszországgal történő kapcsolatok fenntartásában, a saját társadalmi szervezetek létrehozásában és nemzeti-kulturális autonómia megteremtésében vagy a lakhely megválasztásában (pl. az Oroszországba történő áttelepülésben).

Nem függetlenül azoktól a vitáktól, amelyek az 1990-es évek végén és a 2000-es évek elején zajlottak a külhoni közösségek támogatásának lehetőségeiről, az orosz törvény valamennyi támogatási lehetőség esetében tételesen rögzíti, hogy azokat az Oroszországi Föderáció nemzetközi szerződéseivel összhangban és az érintett államok jogszabályainak figyelembevételével lehetséges csak igénybe venni. Még szigorúbb a szabályozás az alapvető emberi és polgári jogok területén: a törvény kimondja, hogy a külhoni oroszok számíthatnak Oroszország támogatására az emberi jogi megállapodásokban rögzített alapvető polgári, politikai, gazdasági, szociális, kulturális és más jogaik érvényesítésében, a diszkriminációval szembeni fellépésben, a jog előtti egyenlőség biztosításában, de mindez csak a nemzetközi jog általánosan elismert normáival, az Oroszországi Föderáció nemzetközi szerződéseivel összhangban, a külállamok jogszabályainak figyelembevétele mellett lehetséges.

A legszélesebb támogatási lehetőségeket a kultúra, a nyelvhasználat és az oktatás területén biztosítja a törvény (így különösen: az anyanyelv használatának és fejlesztésének támogatása, anyanyelven történő tájékozódás és tájékoztatás, anyanyelvi oktatás, az orosz történelem és kulturális örökség megismerése, ehhez kapcsolódóan diákok fogadása, tankönyvek és tananyagok kidolgozása, beszerzése, oktatási intézmények létrehozásának és orosz felsőoktatási intézmények külföldi részlegei nyitásának támogatása, megállapodások kötése a diplomák és végzettségek elismeréséről a FÁK-országokkal és a balti államokkal), meghatározva a támogatások célját, amivel teljesíti azok legitim voltával kapcsolatos nemzetközi igényeket is.

A gazdasági és szociális terület vonatkozásában tetten érhető az orosz politika sajátossága: nem a külhoni oroszok gazdasági jellegű támogatását, hanem orosz szereplőkkel közös vállalatok létrehozását, oroszországi befektetéseik elősegítését ígéri a törvény, vagyis a külhoniaknak az orosz gazdaságba történő bevonására koncentrál. A nemzetközi jogi szempontból is kényes szociális területen előírja a rászorultsági elv érvényesítését és a nemzetközi szerződésekből fakadó kötelezettségek alkalmazását.

Az Oroszországba történő beutazás és az ott-tartózkodás vonatkozásában – tekintettel a témakör erős nemzetközi jogi meghatározottságára és hazai költségvetési és jogi implikációira – a törvény rendkívül pontosan behatárolja a mozgásteret: a külhoni oroszok Oroszországban ugyanazokkal a jogokkal rendelkeznek, mint az állampolgárok, kivéve, ha az alkotmány, nemzetközi szerződés vagy alkotmányos, illetve szövetségi törvény másként nem rendelkezik. A szabályozásból is kitűnik, hogy nem cél a külhoniak erőltetett visszatelepítése, sokkal inkább a meglévő közösségek lakóhelyükön történő megerősítése és kapcsolatrendszerük felhasználása az Oroszország számára is előnyös államközi, kulturális és gazdasági együttműködésben.

IV. A közép-európai gyakorlat, mint ellenpélda

A Velencei Bizottság jelentése és a Bolzanói Ajánlások is kitérnek arra, hogy a kedvezmények igénybevételének gyakran feltételéül szabják az „anyaország” által kiadott, személyazonosságot igazoló dokumentumok meglétét. Ezek a dokumentumok kizárólag a külön törvényben vagy jogszabályban meghatározott szolgáltatások igénybevételére való jogosultság igazolására szolgálhatnak. Nem lehet céljuk a birtokosuk és az „anyaország” közötti politikai kötődés kialakítása, és nem helyettesíthetik a lakóhely szerinti állam hatóságai által kiadott, személyazonosságot igazoló dokumentumokat.

Az orosz törvénymódosítás indokolásában, majd az ellenzéki módosító javaslatokkal kapcsolatos kormányzati állásfoglalásokban is egyértelmű a hivatkozás azokra a (közép-európai) tapasztalatokra, amelyek szerepet játszottak abban, hogy a külhoni orosz minőséget „elismerő” speciális dokumentum helyett a honfitársi szervezetekhez történő kötődést jelző igazolvány felé mozdult el az orosz jogalkotás. Ezért a kormány törvénytervezete megszüntetni javasolta azokat a nem realizált rendelkezéseket, amelyek a külhoni oroszok dokumentummal történő ellátásáról szólnak, azzal érvelve, hogy a külállamok diaszpóra-politikája tapasztalatainak elemzéséből az szűrhető le, hogy külpolitikai, pénzügyi és jogi következményeit tekintve nem célravezető egy ilyen jellegű gyakorlat folytatása, másrészt az orosz diaszpóra méretére is figyelemmel nem vehetőek át automatikusan a jóval kisebb számú közép-európai közösségek vonatkozásában alkalmazott, nem vita nélküli megoldások.

Az indokolást sokkal konkrétabban bontja ki G. B. Karaszin már idézett cikke[16], amelyben a külügyminiszter-helyettes kifejti: a honfitársak dokumentumaival összefüggő nemzetközi tapasztalat – lengyel kártya, magyar igazolvány – részint számszerűleg korlátozott körben zajlott (egyetlen nagy diaszpórával bíró állam sem kezdett ilyen kísérletbe), másrészt sikertelen eszköznek bizonyult, mivel azonnal megnehezültek a kapcsolatok a szomszédos országokkal, ahol lengyelek és magyarok élnek. Ennek okát abban látja, hogy nem alakult ki megfelelő formában az anyaország részéről történő dokumentumkiadás nemzetközileg is elfogadott kerete. Karaszin gyakorlati érveket is felhoz az igazolványkiadással szemben, amikor kiemeli, hogy a több millió érintett igazolvánnyal való ellátása olyan pénzügyi forrásokat igényelne, ami sokszorosan meghaladná a teljes honfitárs-politikára előirányzottakat, másrészt az igazolványkiadás a valódi kormányzati cselekvés helyett a bürokratikus gyakorlatot erősítené.

Ezt a koncepciót egészítette ki az Oroszország hangja rádiónak adott interjújában 2010. május 21-én A. V. Csepurin, az orosz Külügyminisztérium külhoni oroszok főosztályának vezetője, aki három alapvető indokát emelte ki a speciális dokumentumok kiadása megszüntetésének: 1. a külföldi államok állampolgárainak dokumentumokkal történő ellátására minimális a nemzetközi gyakorlat; 2. a dokumentumok kiadása előtt megállapodást kell kötni azokkal az államokkal, amelyek állampolgárainak ilyen dokumentumokat terveznek kiadni, de – a jelenlegi helyzetben nyilvánvaló – számos országgal nagyon nehéz vagy lehetetlen ilyen jellegű megállapodásra jutnia Moszkvának; 3. az ilyen jellegű dokumentumkiadás a honfitársak életét nehezítené meg, és felesleges bürokratikus adminisztrációt jelentene.

Az interjú részletesen kitér az igazolványok kiadásában szerzett magyar és lengyel tapasztalatokra. Csepurin emlékeztet arra, hogy amikor Magyarország bevezette a magyar igazolványt, amelyet eredetileg etnikai elvek alapján, a szomszédos államokban élő magyaroknak tervezett kiadni, Budapest a nemzetközi szervezetek éles elutasításával találkozott, amelyek úgy vélték, hogy ezzel a gyakorlattal a magyar etnikumúak előnyben részesülnek a helyi lakossággal szemben, egyidejűleg az elképzelés az érintett államok részéről is erős ellenállást váltott ki, holott nem a teljes magyar diaszpóráról volt szó, csak a szomszédos államokban élő magyarokról. A lengyel precedensről szólva kiemelte: Varsó szintén etnikai elvek alapján és csak egy meghatározott térségben (a posztszovjet államokban) élő lengyeleknek tervezett igazolványt kiadni. A lengyel adatok szerint a FÁK-államokban és a Baltikumban 2 millió lengyel él, de csak elenyésző részük kapott igazolványt, még 1 százalékuk sem, ugyanakkor az igazolvány ügye elégedetlenséget váltott ki Litvániában és Belaruszban.

* * *

A külhoni oroszokkal kapcsolatos törvény módosítását nem egyszerűen konfliktus-minimalizálási vagy költségvetési megtakarítási szándék vezette az amúgy kényes kisebbségi területen, sokkal inkább jelent az alkalmazott eszközökben egyfajta pragmatikus irányú fordulatot az egy évtizeddel ezelőtti geopolitikai ábrándokhoz képest. A módosítást értékelve G. B. Karaszin külügyminiszter-helyettes, államtitkár nem alap nélkül fejti ki az orosz sajtóban[17] azt a nézetet, miszerint célszerű lenne megbékélni azzal, hogy az 1990-es évekre jellemző deklarációknak ma már nincs értelme, engedni kell az államközpontú politikai földrajzhoz való szigorú ragaszkodásból, és a külhoni orosz körbe tartozás alapjául az önidentifikáció elvét kell elfogadni, mely utóbbi vonatkozásában egyetértés van a különböző szereplők között, hogy az orosz nyelv ismeretén túl az Oroszországgal való kapcsolatot is vállalnia kell annak, aki külhoni orosz akar lenni vagy maradni.

A diaszpóra-politika megújítása egyszerre két szinten történt meg, mindkettő vonatkozásában stabilizációs szándékkal: megerősítést nyert, hogy Oroszország számára a kisebbségvédelem keretét alapvetően saját nemzetközi kötelezettségvállalásai és a nemzetközi jog általános normái határozzák meg, ezzel kinyilvánította, hogy szándéka az általa alkalmazott eszközrendszer vonatkozásában a kialakult nemzetközi normarendszer betartása. A másik cél a külhoni orosz közösségek stabilizálása, megerősítése, az orosz állam és e közösségek viszonyának pragmatikus átrendezése, az orosz diaszpóra lélekszámára és sajátosságaira is figyelemmel az anyagi támogatásokra építő politika helyett a külhoni oroszok bevonása az ország modernizációjába, erőltetett visszatelepítés nélkül. Az orosz külpolitikának deklarált módon továbbra is prioritása a FÁK-térség, így érthető, hogy a diaszpóra-politika egyik súlypontja is itt van. Igaz ez a közvetlen támogatásra az identitás-megőrzés és a jogvédelem terén egyaránt, már csak azért is, mert éppen a térségpolitika és a kisebbségpolitika összefonódása miatt ez a reláció igényli a legnagyobb figyelmet és a sokféle szempontot egyaránt figyelembe vevő gyakorlati lépéseket Moszkva részéről.

Az orosz diaszpóra-politika alakítása során láthatóan értékelték a közép-európai kisebbségpolitika tapasztalatait is: számukra a külhoniakat célzó, anyagi támogatásokra építő gyakorlat nem csak költségvetési szempontból nem vonzó, de koncepcionálisan sem esik egybe elképzeléseikkel. Az etnikai alapú dokumentumkiadás első negatív következményeiből pedig részint az ilyen jellegű gyakorlat elvetését, részint pedig a nemzetközi jogi normák kisebbségi téren történő betartásának deklarált vállalásának szükségességét vonták le következtetésként.

A szerző, Gémesi Ferenc jelenleg PhD-hallgató az ELTE Történész Doktori Iskola Ruszisztikai Programjában.



[1] Az Oroszországi Föderációnak a külhoni oroszokkal kapcsolatos állami politikájáról szóló törvény módosításáról szóló törvényt az Állami Duma 2010. július 9-én fogadta el, a Szövetségi Tanács 2010. július 14-én erősítette meg és az államfő július 23-án hirdette ki.

[2] Az orosz politikai és jogi terminológiában a „szootyecseszvennyiki za rubezsom” fogalom a bevett, amit tartalmi és fogalmi szempontból vizsgálva leginkább a „külhoni honfitársak” terminussal azonosíthatunk. E körbe sorolódnak az orosz etnikumúakon túl azok is, akik Oroszország területén élő valamely néphez tartoznak tehát etnikai értelemben nem oroszok, de részesei az orosz kultúrkörnek. A terminológiai egyszerűsítés és a gyakorlati alkalmazhatóság érdekében célszerűbbnek tűnik a „külhoni orosz” fogalom alkalmazása, úgy is, hogy ez nem jelent etnikai meghatározottságot.

[3] Egyes, talán kissé túlzó vélemények alapján a törvény eredeti fogalomrendszerét alkalmazva akár 150-200 millió fő is tartozhatott volna a külhoni körbe, hiszen a valóban Oroszországhoz kötődő személyeken túl elvben külhoni oroszok lehettek volna a posztszovjet térség államainak lakói, valamint Finnország és Lengyelország, mint korábban az Orosz Birodalomhoz tartozó államok, de teoretikusan még akár Alaszka lakói is.

[4] Ld erre: V pomoscs rosszijszkomu szootyecsesztvennyiku za rubezsom, Moszkva, 2008. 65-66.p. A tárcaközi munkacsoportot V. A. Gusztov, a Szövetségi Tanács tagja vezette. A munkacsoport társadalmi szervezetek képviselői, valamint szakértők részvételével összegezte a külhoni oroszok szervezetei és oroszországi intézmények által megfogalmazott javaslatokat, ezzel egyidejűleg a sajtóban és különböző fórumokon társadalmi vita is folyt a módosítási elképzelésekről.

[5] A 2009-2011. közötti időszakra szóló programot az orosz kormány 2008. november 10-én fogadta el. Ezen túlmenően tájékoztatási célú támogatásról rendelkezik az Oroszországi Föderáció területére történő önkéntes áttelepülést elősegítő állami program, illetve a nyelvi és kulturális célú támogatások körébe tartoznak az „Orosz nyelv (2006-2010.)” szövetségi program keretében megvalósított projektek is.

[6] A Független Államok Közössége, a külhoni honfitársak és a nemzetközi humanitárius együttműködés ügyeiért felelős Szövetségi Ügynökség, amelynek felügyelete alá tartoznak a külföldi orosz kulturális intézetek is.

[7] Az orosz kormány által 2011. június 20-án elfogadott „Orosz nyelv szövetségi program a 2011–2015. évekre” intézkedéscsomag a 2002–2005-ös és 2006–2010-es időszakban megvalósított, hasonló elnevezésű szövetségi programok folytatása, amelynek célja az orosz nyelv megőrzésének és terjesztésének támogatása, többek között a külhoni oroszok körében. A kormányhatározat melléklete kritikusan állapítja meg, hogy a korábbi célok csak részben teljesültek, és továbbra is fennállnak az eredeti program kidolgozásakor felvetett problémák, így az orosz állampolgárok jogai korlátozásának lehetősége nyelvi diszkriminációjuk révén, az oroszok nemzeti önidentifikációjának hátráltatása, az integrációs folyamatok aktivitásának gyengítése a FÁK-országokban és a balti államokban, illetve Oroszország presztízsének csökkentése a világban. Megjegyzendő, hogy a program nem a külhoni oroszokra koncentrál csak, hanem az „orosz világ” egészére. Tükröződik ez a célokban is, amelyek között szerepel az orosz nyelv, mint az Oroszországi Föderáció államnyelve és az itt élő népek közötti kommunikációs nyelv használatának biztosítása Oroszországban, de a külhoni oroszok nyelvi és kulturális szükségleteinek biztosítása és az orosz nyelv, mint a FÁK-államok közötti integrációs folyamatok fejlesztése eszközének támogatása is. A program egészére a kormány 2,53 milliárd rubelt (kb. 17,7 milliárd forintot) irányzott elő (2,18 milliárdot a szövetségi, 142,2 milliót a szubjektumok költségvetéséből, míg 205,4 milliót költségvetésen kívüli forrásokból).

[8] Interjú A. V. Csepurinnal, az orosz Külügyminisztérium külhoni oroszok főosztályának vezetőjével, „Eho Planyeti” 2010. szeptember 23.

[9] A. V. Csepurinnak, az orosz Külügyminisztérium külhoni oroszok főosztálya vezetőjének interjúja az Interfaxnak a honfitársakról szóló törvény módosításának előkészítéséről és a posztszovjet térségnek a témával kapcsolatos fejleményeiről, 2010. április 12.

[10] G. B. Karaszin külügyminiszter-helyettes, államtitkár: „Közös szerzőként a honfitársakkal – kompetensen”. Rosszijszkaja Gazéta, 2010. április 9.

[11] G. B. Karaszin külügyminiszter-helyettes, államtitkár: „Kölcsönös támogatás, paternalizmus nélkül”. Nyezaviszimaja Gazéta, 2010. április 16.

[12] Interjú Szergej Lavrov külügyminiszterrel a Rosszijszkaja Gazéta 2008. október 30-ai számában.

[13] REPORT ON THE PREFERENTIAL TREATMENT OF NATIONAL MINORITIES BY THEIR KIN-STATE adopted by the Venice Commission at its 48th Plenary Meeting, (Venice, 19-20 October 2001)

[14] Rolf Ekéus: Sovereignty, Responsibility and National Minorities.

[15] The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations, June 2008.

[16] Ld. 10. sz. jegyzet.

[17] Ld. 11. sz. jegyzet.