Francois Hollande egyik ígérete az volt a 2012. tavaszi választási kampány során, hogy amennyiben a baloldal ismét kormányra kerülne „azonnal leállítja a munkaügyi felügyeleti állások megszüntetését” és gondoskodni fog arról, hogy „a szakma visszakapja a közszolgálathoz méltó hivatásérzetet és működési eszközöket.”[1] Az ígéret azt követően hangzott el, hogy 2012. február 7-én munkaügyi felügyelők tüntettek Arras megyei kollegájuk, Romain Lecoustre öngyilkossága miatt, akit három héttel korábban felakasztva találtak meg a lakásán. Ezt az esetet megelőzően, 2011 májusában az egyik szakszervezet (SNU-TEFE) országos titkára, Luc Béal-Rainaldy sem látott más kiutat, ezért elkeseredésében levetette magát a munkaügyi minisztérium lépcsőházában.
A munka világa egyre kegyetlenebbé vált, és ez kihatott a munkavállalói érdekek védelmére hivatott „utolsó védőbástya” szerepét betöltő intézményre is. (2) 2004-ben a Dordogne megyei Saussignac-ban az intézmény két tisztségviselőjét az ellenőrzés során egy földműves agyonlőtte. (3) A kettős gyilkosság – a maga nemében az első eset – rávilágít arra a történelemből jól ismert helyzetre, hogy a tulajdonosok egy része nem tudja elviselni, hogy a vállalata belső ügyeibe mások is belelássanak, és főleg rosszul viselik az ellenőrzéseket. Az öngyilkosságok egy másik, a szakmát belülről kikezdő feszültségre mutatnak rá, hiszen a reformok évek óta egyre nehezebb helyzetet teremtenek.
„Meglepetésként ért bennünket, mennyire pattanásig feszült a helyzet nálunk is. Annyira hozzászoktunk ahhoz, hogy a munkánk során általában rendkívül rossz közérzetről számolnak be a dolgozók, hogy nem figyeltünk arra, mi is történik nálunk”, vallja meg Pierre Joanny, aki 1986 óta munkaügyi felügyelő Észak-Franciaországban, és aki korábban a Sud-travail szakszervezet országos titkára volt. A munkaügyi dolgozókat sújtó „magára hagyatottság” érzése elsősorban az ellenmondásos szabályzásból ered, azaz a „lehetetlen misszió” velejárója. Nevezetesen a következőkről van szó: miközben a kormány fellazítja a szabályozást és tulajdonképpen arra buzdítja a munkaadókat, hogy csak nagyon lazán tartsák be a munkatörvénykönyv rendelkezéseit, a felügyelők feladata a kizsákmányolás kordában tartása. Ehhez azonban az állam nem sok segítséget nyújt. A dolgozók tényleges védelmét biztosító jogi eszközöket a kormánynak kellene biztosítania, miközben a vállalkozás szabadságát is a kormány szavatolja.
A laza jogi keretekről nem nagyon beszélnek
Két sikertelen tervezet után – 1841-ben és 1874-ben – végül az 1892. november 2-i törvényben szabályozták az iparban dolgozó nők és gyermekek munkakörülményeit. Ennek ellenőrzésére hozták létre a munkaügyi felügyelők testületét. Feladatuk tehát az első szociális törvények végrehajtatása volt. A későbbiekben jelentősen elterjedt a szerződéssel alkalmazott munkavállalói státusz és a jogi szabályozás is kiterjedt, majd 1910-ben megalkották a „munkatörvénykönyvet” és ezzel a munkaügyi felügyeletek feladata is egyre összetettebb lett.
A mai rendszer azt irányozza elő, hogy egy felügyelő és két ellenőr „csoportba” tömörülve rendszeresen látogatja és ellenőrzi a földrajzi körzetükhöz tartozó vállalatokat. A munkavállalók kérésére, szükség szerint, kiszállnak a helyszínre és őrködnek a törvények betartása felett. A kialakult gyakorlat azt kívánja, hogy a felügyelők a több mint ötven főt, az ellenőrök pedig az ötven főnél kevesebb alkalmazottat foglalkoztató vállalatokat ellenőrzik. A feladathoz képest azonban létszámuk mindig is nevetségesen alacsony maradt; napjainkban 2257 tisztviselőnek kell ellenőriznie 1,8 millió vállalatot, ahol összesen 18,2 millió ember dolgozik. Hatáskörük ugyanakkor erősen korlátozott. Szabad belépésük van a vállalatok területére, minden dokumentumhoz hozzáférhetnek, de nem kényszeríthetik ki a hatályos jogszabályok betartását. Amennyiben a munkavállalókat veszély fenyegeti, leállíthatják a munkát, az építkezéseket is, vagy az illetékes bírókhoz fordulhatnak. Amikor nem nyúlnak ezekhez a végső eszközökhöz, akkor egy hosszadalmas és fáradságos eljárás során levelezésbe kezdenek a vállalattal, rendszeresen kiszállnak ellenőrizni, és a feljelentés alig burkolt fenyegetésének árnyékában nyomást gyakorolnak a munkáltatóra.
Az eljárás – elrettentés, majd (ha már nincs más megoldás) a jogi szankcionálás – azonban ma már hiteltelen, mivel az igazságszolgáltatás nem kezeli súlyuknak megfelelően a kihágásokat. A feljelentések közel egyharmada elkallódik az igazságszolgáltatás útvesztőiben. Az esetek 20 százalékát a bíróságok minden következmény nélkül ad acta teszik, s csupán a feljelentések erős harmadából születik büntetőeljárás. Az utóbbiak esetében, 10 közül 9 ügyben született elitélő bírósági határozat, ám az esetek 80 százalékában kevés visszatartó erővel bíró alacsony pénzbüntetést szabtak ki. 2004-ben 886 ezer regisztrált szabálysértésből 5208 esetben született feljelentés. A fentiek nyomán 1968 esetben indult büntetőeljárás, s ezek közül 1645 zárult büntető ítélettel (1283 pénzbüntetés, 262 börtönbüntetés, köztük 44 végrehajtandó.) (4) Itt az igazságszolgáltatás egyfajta „lazaságáról” van szó, amelyről a médiában csak ritkán beszélnek… A kedveszegett felügyelők végül csak igen ritkán tesznek feljelentést, ami ráadásul egy nagyon nehézkes és munkaigényes eljárás; így azok száma az 1978. évi 25 100-ról 2010-re 6600-ra csökkent.
A munkaügyi felügyelők munkakörülményei az 1970-es évek végén kezdtek el leromlani, a válság és a munkásmozgalom meggyengülése nyomán. A vállalatokon belül akkoriban kezdtek el kiéleződni az emberi kapcsolatok, fokozódott a munkaterhelés, miközben elterjedtek a határozott idejű, a részmunkaidős és más, a dolgozót létbizonytalanságban tartó foglalkoztatási formák. Ezekben az években az alkalmazottak rendkívül gyakran kérték a munkaügyi felügyelők és a szakszervezeti képviselők beavatkozását. (5)
Ugyanakkor azonban az ellenőrök fellépése megnehezedett. A vállalatoknál működő szakszervezetekkel fennálló kapcsolatok meglazultak. 1982 óta a foglalkoztatást állítólagosan előmozdító rugalmasság címén a kormányok egyre-másra tették lehetővé a törvénytől való eltérést. Az ilyeténképpen áthatolhatatlan „jogi bozóttá” változtatott munkatörvénykönyvet a munkáltatók „kötöttségeknek” nevezték és szónoklataikban állandóan pellengérre állították. A munkatörvénykönyv rendelkezéseinek végrehajtásával megbízott tisztviselők legitimitása fokozatosan megkopott. Miközben a feladat nehezebbé vált, a magánszektor 12 millió dolgozójára csak 1200 felügyelőt alkalmaztak. Éveken keresztül befagyasztották ezen a szinten a felügyelők számát, és csak a 2000-es évek elején vettek fel némileg többet.
„Mi voltunk a minisztérium elhagyatott gyermekei”, idézi fel emlékeit Joanny. „A felügyelet vegetált. Panaszkodtunk emiatt, de aztán hamarosan felismertük a magunkra hagyatottság előnyeit: legalább nyugodt körülmények között dolgozhattunk”. A helyzet 2006 után megváltozott. Akkor Gérard Larcher, Dominique de Villepin kormányának munkaügyi minisztere bemutatta a munkaügyi felügyelet korszerűsítésére és fejlesztésére vonatkozó tervét (PMDIT). A Saussignac-i esemény okozta zűrzavar és károk hatására a miniszter bejelentette az intézmény „megerősítésére”, „fejlesztésére” és „teljesebb kiaknázására” irányuló szándékát. A valóságban inkább arról volt szó, hogy ismét kézbe vették az intézmény irányítását.
A terv minden kétséget kizáróan kilátásba helyezte 50 százalékkal több felügyelő alkalmazását, így érte volna el Franciaország az európai átlag szintjét. Valóban, a felügyelői létszám a 2006. évi 1400-ról 2010 végére, 2257-re nőtt, azaz 800 főt vettek fel. Mindazonáltal ez a „történelmi jelentőségű erősítés” jobbára fiktív volt, hiszen 550 poszt nem jelentett új alkalmazottakat, hanem összevonás révén keletkezett, beolvasztották ugyanis az addig külön intézményekben foglalkoztatott közlekedési, mezőgazdasági, és tengeri ágazati ellenőrzéseket.
Ami pedig az alig háromszáz valóban új felügyelői álláshelyet illeti, azt gyorsan „bedarálták” azzal, hogy 2007-ben felállították a Közpolitikai Főfelügyeletet (RGPP), ugyanakkor életbe lépett az a szabály, hogy minden második nyugdíjba vonuló közalkalmazott helyére csak egy újat vesznek fel. (6) A rendelkezés hatálya nem terjedt ki a munkaügyi felügyelői álláshelyekre, de a háttérben végzett adminisztrációs feladatokat végrehajtó alkalmazottak számát megnyirbálták. Így tehát nőtt a munkaterhelés, és arra kényszerítették a felügyelőket és ellenőröket, hogy maguk lássák el az adminisztrációs feladatok egy részét.
Ez az ún. „teljes körű kiaknázás” szemfényvesztés csupán, és annak elrejtését célozza, hogy a munkaügyi felügyelet már nem a munkavállalók érdekeit szolgálja, hanem a mindenkori kormányokét, és az a feladata, hogy elsimítsa a munkáltatók különböző visszaéléseit. Mindezidáig a felügyelők a Nemzetközi Munkaügyi Hivatal (ILO) 81. Megállapodásában foglalt biztosítékok alapján bizonyos autonómiával rendelkeztek munkájuk során. Hasonlóképpen önállóságot élveztek hivatali elöljáróikkal szemben is. Az új rendszerben azonban a kormányzati „munkaügyi politika” részeként a minisztérium fogja „megtervezni” és „monitorozni” a tevékenységüket, és az elsődleges feladatuk nem a munkáltatók szabálysértéseinek visszaszorítása lesz.
Az új rendszerben ráadásul a munkaügyi felügyeletet alárendelik a közpénzekről szóló organikus törvényben (LOLF) rögzített „teljesítményelvű” szabályoknak is. Ez a Lionel Jospin szocialista kormánya által 2001 augusztusában kihirdetett, majd 2006-ig szakaszosan életbe léptetett törvény a „közügyek intézésének” új korszakát jelentette. Lényege, hogy a közpénzekkel a magánpénzekhez hasonló módon kell gazdálkodni. A költségvetési pénzek leosztása számszerűsített indikátorok, célkitűzések és eredmények alapján megállapított „hatékonysági” kritériumok szerint történik. Laurent Fabius és Didier Migaud szocialista nemzetgyűlési képviselők szerint a cél az, hogy „hatékonyabban költekezzünk” annak érdekében, hogy „kevesebb adót kelljen kivetni”. (7)
A minisztériumi ellenőrzés és a teljesítményre irányuló követelmények kettős nyomása alatt a munkaügyi felügyelet egyfajta technokrata szellemiségű gépezetté lesz. A 2006-os esztendő után minden felügyelő feladatává teszik évi 200 beavatkozás végrehajtását. Ennek 60 százalékát vállalati ellenőrzésekkel, a többit levelezéssel és adminisztratív ügyintézéssel kell kitöltenie. Tevékenysége során a felügyelőnek figyelemmel kell lennie a hatalom által prioritásként kezelt olyan területekre, mint a szociális párbeszéd vagy a rákkeltő anyagok veszélye… A felügyelőnek részt kell vennie a kiemelt célok (pl. a közúti közlekedés, a sugárzás, a fűrészpor kockázatai stb.) köré szervezett kampányokban. Legvégül a Cap Sitere informatikai rendszer igénybevételével teljes körűen be kell számolnia tevékenységéről. Ezen beszámolók és tevékenységek összessége alapján fog az éves értékelő beszélgetés során a felügyelő hivatali elöljárója dönteni a prémiumokról és az előléptetésekről.
Papíron lenyűgözőek az eredmények. A Nemzetközi Munkaügyi Hivatal (ILO) részére készített legutóbbi francia jelentés arról számol be, hogy 2010-ben „a harmadik egymást követő esztendőben 20 százalékkal növekedtek a vállalatoknál végrehajtott ellenőrzések, és a beavatkozások száma eléri a 370 ezret” (8) . A jelentés hosszasan részletezi a működési indikátorokat. A tevékenység tényleges mérlege kevésbé imponáló. Korábban a munkaügyi felügyelők és ellenőrök a munkavállalók panaszaira – akik gyakran személyesen jöttek el és mondták el a gondjaikat – igyekeztek megoldást találni. A felügyelők hétköznapjai azzal teltek, hogy megpróbáltak megfelelni (hol kellő időben, hol némi késéssel) a panaszosok végtelen áradatának, és próbáltak sürgősségi sorrendet felállítani. Jelenleg azonban épp a minisztériumi célkitűzések térítik el őket ezektől a közfeladatoktól. A felügyeleten dolgozóknak ma még nehezebb hatékonyan eljárniuk, és a prioritási sorrend felállítása komoly lelkiismereti konfliktusokat okoz.
Inkább gyengébb számszerű eredményeket
„Önmagában is nehéz szenvedő emberekkel foglalkozni, megpróbálni kellő időben segíteni nekik”, vélekedik Gilles Gourc szakszervezeti (CNT) aktivista, aki 2008 óta dolgozik felügyelőként Rhone megyében. „Ha ráadásul el szeretném érni a minisztérium által kijelölt célokat is, a dolog tarthatatlanná válik. Inkább gyengébb számszerű eredményeket érek el, de szeretnék nyugodtan a tükörbe nézni és a saját szakmám szempontjainak megfelelni.” „A szakmailag motivált felügyelőknek azt a legnehezebb elviselniük, hogy örökösen elégedetlenek saját magukkal, mivel képtelenek megfelelni a dolgozók várakozásának”, nyomatékosítja Pierre Joanny. „Az az igazi kín, amikor a főnökség fölösleges ügyekben nyomást gyakorol ránk, miközben nem hajlandó elismerni az elvégzett munkát.”
A felügyelők a „munkaügyi politikát” elsősorban egy olyan eszköznek tekintik, amely hivatásukat látványos célok szolgálatába állítja, amelyeknek azonban kevés közük van a dolgozók valós helyzetéhez. „Azt kérik például, hogy ellenőrizzük, léteznek-e vállalati tervek a pszichoszociális kockázatok megelőzésére, miközben a már bevezetett intézkedések értékelését nincs időnk megvizsgálni. Márpedig az utóbbi fontos a munkahelyi szenvedés elleni fellépés szempontjából”, mondja például Pierre Joanny. Az azbesztbotrány óta tromfol rá a fentiekre Gerald Le Corre, aki 2003 óta dolgozik felügyelőként Seine-Maritime megyében, és az Általános Munkásszövetség (CGT) aktivistája: „A minisztérium megértette, hogy egy szép nap a szemükre hányhatják, hogy semmit sem tettek a rákkeltő anyagok, vagy a pszichoszociális kockázatok ügyében. A nagyszámú körlevélben megnyilvánuló „munkaügyi politika” ezért egyfajta takaródzás csupán.”
Az évenkénti 200 ellenőrzés előírása az intézményrendszer teljes ellehetetlenülését eredményezte. „Minden ellenőrzés egy egységnek számít, mindegy, hogy egy étteremben 10 perc alatt átnézzük a kötelezően kifüggesztendő árjegyzéket, vagy napokat töltünk a jelenléti évek kibogozásával, hogy felmérhessük a valós munkaidőt egy vállalatnál”, panaszolja egy Val-de-Marne megyei ellenőr. Egy ilyen könyvelői típusú szemlélet nem veszi figyelembe, hogy az ellenőrzések mennyire hasznosak a munkavállalók számára – és ezzel lényegében gyengítik az ellenőrök motiváltságát. Ez a gyakorlat a munka elhanyagolására ösztönöz, valamint arra, hogy meghamisítsák a Cap Sitere informatikai rendszerbe táplált adatokat. „Általános hazugságban élünk”, foglalja össze Gourc úr. Ugyanis „minél kevesebbet dolgozik a szolgálatunk, annál több adatot gyárt”. A közszolgáltatások terén olyan mértékű károk keletkeztek, (9) hogy azt már a Köztársasági Mediátor is szóvá tette. Eszerint „egyre nyilvánvalóbb az eltérés az alkalmazottak által megélt valóság, és az állami szervek rendelkezésére álló nagyszámú indikátor által megjelenített állapotok között”. (10)
A folyamatok különböző mutatók alapján történő monitorozása a felügyelők erős ellenállásába ütközik, s közülük többen bojkottálják a Cap Sitere-t, vagy az értékelő beszélgetéseket. Ugyanakkor bevezették a felügyelők közötti versengést és a titkosan kezelt jutalmazások rendszerét, ami természetesen rombolja a kollegialitást és a munkahelyi légkört. 2012 elején a két felügyelő öngyilkossága nyomán támadt tiltakozások hatására a kormány felfüggesztette a minőségi kritériumok alapján történő értékelés rendszerét. Áprilisban a kormány elismerte, hogy a két öngyilkosság szakmai okokra vezethető vissza. Ám nem törölte el a reformot.
Májusban a kormányváltás azzal a reménnyel kecsegtette a munkavédelmi felügyelőket, hogy sor kerülhet legalább a törvény részleges felülvizsgálatára, de már júniusban csalatkozniuk kellett. Michel Sapin munkaügyi miniszter ugyanis a szakszervezetek képviselői előtt elmondott beszédében bejelentette (11) , hogy folytatni fogják a munkahelyek felszámolását, és fenntartják az eddigi „munkaügyi politika” prioritásait és célkitűzéseit, valamint eszközrendszerét, így a helyén marad a Cap Sitere informatikai rendszer, továbbra is lesznek évenkénti értékelő elbeszélgetések, illetve „az érdemeket jutalmazzuk” rendszert is alkalmazzák a jövőben is. Az egyetlen kilátásba helyezett változtatás lényegében „a számok megszállott tiszteletével” történő szakítás jelentené. A miniszter szerint, ha hangsúlyt helyeznek „a pszichoszociális kockázatok megelőzésére”, akkor „végérvényesen meg fognak szűnni” az öngyilkosságok.
(1) Alain Vidalies, Francois Hollande kampányának munkaügyi és foglalkoztatási kérdésekkel megbízott munkatársának kommünikéje 2012. február 8-án.
(2) La Dernière digue [Az utolsó védőbástya], Richard Bois dokumentumfilmje, Kuiv Productions, 1998.
(3) A két áldozat az Itepsa mezőgazdasági termelői rendszer munkaügyi ellenőre, valamint a mezőgazdásági szociális társulás (MSA) ellenőre voltak. A gyilkost 2007. március 9-én 30 év börtönbüntetésre ítélték.
(4) L’inspection du travail en France en 2010 [A munkaügyi felügyelet Franciaországban, 2010], a Munkaügyért, a foglakoztatásért és az egészségügyért felelős Minisztérium beszámolója a Nemzetközi Munkaügyi Hivatal (ILO) részére, 2011., 211. old.
(5) Thomas L. Kapp: L’inspection du travail face à la demande individuelle [A munkaügyi felügyelet és az egyéni igények], Droit ouvrier, n° 653, 2002. december.
(6) Laurent Bonelli és Willy Pelletier: De l’Etat-providence à l’Etat manager [A jóléti államtól a menedzserállamig], Le Monde diplomatique, 2009. december.
(7) A közpénzekre vonatkozó organikus törvény (LOLF) előkészítését célzó jelentés címe, amelyet a két nemzetgyűlési képviselő terjesztett be 1999 januárjában.
(8) L’inspection du travail en France en 2010 [A munkaügyi felügyelet Franciaországban, 2010], a Munkaügyért, a foglalkoztatásért és az egészségügyért felelős Minisztérium beszámolója a Nemzetközi Munkaügyi Hivatal (ILO) részére, 2011. a 211. oldaltól.
(9) Lásd: Maya Bacache-Beauvallet: Rémuneration á la performance. Effets pervers et désordre dans les services publics [Teljesítmény utáni bérezés. [Visszás viszonyok és rendetlenség a közszolgálatban], Actes de la recherche en sciences sociales, 2011/4, 58‒71. old.
(10) La mise en œuvre de la loi organique relative aux finances publiques (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives. Rapport de la Cour des comptes, [A közpénzekről szóló organikus törvény végrehajtási tapasztalatai: számadás egy új perspektíva szemszögéből. A Számvevőszék jelentése], La Documentation française, 2011. november, 184. old.
(11) A munkaügyért, a foglalkoztatásért, a szakképzésért és a társadalmi párbeszédért felelős miniszter felszólalása a minisztériumi szakmai bizottságának az ülésén 2012. július 17-én.
