Nem félünk a polgári kezdeményezéstől…

Kategória: 2019. április
Írta: Guillaume Gourgues és Julien O’Miel
Találatok: 529

ricAzzal, hogy polgári kezdeményezésen alapuló népszavazást követelnek (francia rövidítése: RIC), a „sárgamellényesek” vitát indítottak a népszavazásról.

Pedig a polgári kezdeményezésnek ez csupán az egyik lehetséges kifejezési formája, amelyet számos országban szívesen alkalmaznak. Az információ megosztásának és a közösségi vitának a körülményei azonban mindig is meghatározók – és a kialakult rend megőrzésében érdekelt vezetők kezében vannak.

A XX. század eleje óta a polgári kezdeményezés bátorítása érdekében számos intézkedés született. Ezek révén a polgárok lehetőséget kaptak arra, hogy kiköveteljék az intézményektől a viták megrendezésének, egy-egy törvény megkérdőjelezésének, a kérdésfeltevésnek vagy a szavazások megszervezésének jogát. Ilyenformán a polgárok elvileg beleszólhatnak a politika gyakorlásának rendjébe. Ha nem is könnyű általánosítható következtetést levonni két olyan távol eső népszavazásról, mint a Colorado államban népi kezdeményezésen alapuló népszavazási vagy a Toszkánában hozott részvételi törvény, két dologban igen nagy rokonságot mutatnak. A polgári kezdeményezést nagyon is kordában tartják, és könnyen sor kerülhet a játékszabályok megváltoztatására, ha a kezdeményezés olyan területekre téved, amelyeket a politikai elit nem kíván vita tárgyává tenni.

 

Ötvenből mindössze négy vezetett sikerre

Érdemes megfigyelni, hogy majdnem minden alkalommal választott képviselők határozzák el a polgári kezdeményezés elvének bevezetését, a képviseleti demokráciákban számos „részvételi” reform tanúskodik erről. Mindazonáltal nyilvánvaló, hogy a képviselők egyáltalán nem szeretnék, ha túl könnyen megfosztanák őket a politikai viták és döntések mederben tartásának lehetőségétől, ezért olykor szédületes eljárási szabályokat írnak elő a kezdeményezés beindítása feltételeként, olyannyira, hogy afféle „játékcsörgőrázó jog” legyen a vége: „egy olyan jog, amelynek meglétére igen büszkék vagyunk, de amelyet nem gyakorlunk, mert tudjuk, hogy semmi ereje sincs”.[i]

Franciaországban 2016. augusztus 3-án vezettek elő egy polgári kezdeményezést a környezetvédelem demokratikus kérdéseit illetően. Ha egy beruházási projekt felelősei nem tartják tiszteletben a törvény által előírt előzetes egyeztetési kötelezettségüket, „a közösség lehetőséget kap polgári kezdeményezési jogának alkalmazására, amelyben az állam képviselőjétől követelheti ezeknek az előzetes egyeztetési előírásoknak az egyeztetés útján való alkalmazását.” De ehhez az érintett közösségek lakossága 20%-ának aláírását szükséges összegyűjteni (vagy 10%-ának, ha a projekt több megyét érint) az érdekeltségi nyilatkozat megfogalmazásától számított 2 hónapon belül. Egyébként ez a jog csak bizonyos, környezetet érintő projektre vonatkozik, és a prefektus dönthet úgy, hogy nem fogad be egy kezdeményezést, még ha az nyilvánvalóan indokolt is.

Az Európai Unióban a Lisszaboni Szerződés 2007 óta lehetővé teszi az európai polgárok számára, hogy törvényalkotási kezdeményezést nyújtsanak be európai intézményekhez. De az Európai polgári kezdeményezés (ICE) aktiválása nehezített pálya, valóságos keresztút: az Unió hét különböző országából hétfős bizottságot kell létrehozni, ezt az Európai Bizottsággal el kell fogadtatni, legalább egymillió aláírást kell összeszedni a tagállamok legalább egynegyedéből… Philippe Aldrin és Nicolas Hubé politikai elemzők szerint egy ilyen eljáráshoz „szakmai hozzáértés és szervezeti háttér kell, ráadásul jelentős személyes és intézményes kapcsolati tőke is szükséges hozzá. Mindezzel valószínűleg csak a lobbisták és az európai civil társadalom szakmai szervezetei rendelkeznek”.[ii] A számok magukért beszélnek: mintegy ötven benyújtott kezdeményezésből mindössze négy vezetett sikerre. A Bizottságnak reagálnia kellett a vízhez való jog, az emberi embrió védelme, az állatokon folytatott kísérletek leállítása és a glifozát betiltása ügyében. De semmi sem kényszerítette arra, hogy törvényt is hozzon ezekben a kérdésekben, amit persze nem is tett meg…

Amikor a polgárok – vagyis köztük a legaktívabbak, a legjobban szervezettek és a leginkább politikus alkatúak – sikerrel aktiválják népszavazási jogukat, a hatóságok nem haboznak megváltoztatni a játékszabályokat, hogy így kerüljék el a vitát. Franciaországban a Conseil économique, social et environnemental (CESE – Gazdasági, Társadalmi és Környezetvédelmi Tanács) 2009 és 2013 között módolta ki a petíció befogadásának legeredetibb eszközét. Ezt az igen nehezen alkalmazható eszközt (50 000 aláírás kell hozzá) azért dolgozták ki, hogy a polgárok a CESE-hez fordulhassanak az általuk választott kérdésben. De amikor a „Manif pour tous” (mindenki tüntethessen) aktivistái ehhez a jogi eszközhöz nyúltak az azonos neműek házasságkötési jogáról intézkedő törvénnyel kapcsolatban, kitört a pánik. Az egyébiránt teljesen szabályos petíciót a hatóság elutasította, arra hivatkozva, hogy egy tárgyalás alatt lévő törvényszöveggel kapcsolatban nincs kompetenciája. A párizsi közigazgatási bíróság első fokon elvetette a CESE eljárását, majd az Alkotmánybíróság helybenhagyta 2017-ben.[iii]3 Ez a jogi csata jól mutatja azokat a határokat, amelyek között a hatóságok értelmezik a polgári kezdeményezést.

A legkeményebb akadállyal a hatóságok kétségtelenül akkor szembesülnek, amikor gazdasági és költségvetési politikákat kell megvédeniük. Az Európai Unióban a Bizottság egész egyszerűen elutasította – vállaltan törvénytelen módon – a 2014 júniusában a polgárok által sikerrel aktivált európai polgári kezdeményezést (ICE), amely nyilvános vitát kezdeményezett a nagy transzatlanti piacról – az Európai Unió és az Egyesült államok közötti szabadkereskedelmi projektről. Az elutasítást az Európai Bíróság 2017. május 10-i határozata[iv] elvetette, de ennek a bírósági döntésnek semmiféle következménye nem lett.  

Más léptékű az új összetételű (zöldek, függetlenek és civilek) grenoble-i önkormányzat meglehetősen újszerű szavazási rendszere, amelynek eredményeképpen lazultak az eljárási korlátok: 2000 aláírás elegendő ahhoz, hogy a polgárok által választott kérdésben szavazást szervezzenek. De például 2017-ben elutasították azt a civil aktivisták által benyújtott kezdeményezést, hogy ne zárjanak be bizonyos könyvtárakat az állami támogatások csökkentésére hivatkozva. [v] Az Éric Piolle által vezetett önkormányzat úgy reagált a tiltakozásra, hogy máris „jelentős erőfeszítéseket” tett. Múlt év májusában a parkolási díjak kérdésében folytatott első szavazáskor az Isère megyei prefektus a közigazgatási bírósághoz fordult, ahol válaszképpen az egész kezdeményezési eszközt mindenestül eltörölték, azt állítva, hogy az önkormányzatnak ilyen kérdésben nincs kompetenciája.

 

A vita derűs hangulatban folyt le

A polgári kezdeményezés mindazonáltal nincs halálra ítélve, sem alávetve a liberális hatalomgyakorlásnak. A XX. század elején több amerikai államban (Oregon, Colorado, Arizona) vezetett sikerre a lakosok által kezdeményezett népszavazás, új jogokat és társadalmi fejlődést hozva: elérték a nők szavazati jogát, a gyermekmunka eltörlését, a nyolcórás munkanapot. Nemrégiben a direkt szavazás legalizálta a vadkender használatát. Az is előfordul, hogy a polgári kezdeményezés lebontja a választott vezetők monopóliumát a közösségi viták szervezésében. Így például az olasz Toszkánában, 2007-ben a regionális önkormányzat a részvétel tárgyában hozott jogi döntés 2000 résztvevő közös gondolkodásának eredményeképpen jött létre. A jogszöveg tervbe veszi a helyi részvételi eszközöknek nyújtandó támogatási rendszert, mégpedig egy olyan hatóság révén, amelynek működéséhez 1 millió eurós költségvetést szavaztak meg, és amelyet a regionális önkormányzat által egyhangúlag megválasztott „részvételidemokrácia-szakértő” vezet. A törvény megfogalmazza a petíciós mechanizmust is, amely lehetővé teszi, hogy emberek csoportja pénzügyi és logisztikai támogatást vegyen igénybe ahhoz, hogy vitát szervezzen az általuk felvetett kérdésről – feltéve, hogy összegyűjtöttek 2000 aláírást –, ami különösen alacsony kritérium, ha például Firenze 380 000 lakosát tekintjük.

Ez az eredeti eljárási mód, amely összefonja a polgári kezdeményezést és a döntéshozó testület függetlenségét, vitát indított a részvételi kísérletek tömegében. 2011-ben a firenzei muzulmánok megmozdultak az Olaszországban vitatott mecsetépítés[vi] helyének kijelölésért folytatandó vita szervezése érdekében. Az aláírásokat gyorsan összegyűjtötték, és a hatóság döntést hozott a vita szervezéséhez szükséges támogatás megítéléséről. A firenzei imám a sajtóban kijelentette, hogy „a muzulmánok nem kérnek mást, mint egy méltó vallásgyakorlási hely kijelölését, és semmiképpen nem akarnák, hogy a majdani döntés megossza a firenzei muzulmánokat és polgárokat.”[vii] A várakozástól eltérően (különösen a városi vezetés várakozásait illetően) a vita derűs hangulatban folyt le. Pénzügyi források hiányában ugyan a mecset még mindig tervezési stádiumban van, de a helyét a vita során helyi konszenzussal sikerült kijelölni. Főképpen amiatt, hogy a polgári kezdeményezésnek köszönhetően olyan személyek is részt tudtak venni a közös vitában, és társadalmi elismertséget kaptak, akiknek korlátozott jogaik vannak, nevezetesen azok a muzulmánok, akiknek többsége nem rendelkezik olasz állampolgársággal.

Ilyen eredményre akkor lehet eljutni, ha az információ korrekt, a vita nyitott és szabályozott, és nem használják fel más politikai célra – mint ahogy az Svájcban történt a „a mecsetek építése ellen” szervezett polgári kezdeményezés során. Ezt 2008-ban 113 000 szavazó nyújtotta be, és azt egy évvel később el is fogadták. Azzal szemben, ami Toszkánában történt, a konzervatív és nacionalista Union démocratique du centre (konzervatív néppárt) karolta fel a kezdeményezést, és arra használta, hogy stigmatizálja a muzulmánokat – jogi és népi szembenállást generálva, a „vitára bocsátásnak” csak a legelemibb formáit respektálva.[viii]

A svájci közvetlen demokrácia rendszere azonban nem korlátozódik erre az egy esetre. Akár a kantonok, akár az állam szintjét tekintjük, a kormány szerepe lényegében abban áll, hogy a polgárok döntéseit megvalósítsa, az utolsó szó a polgároké. Az adott törvényszöveg témájában rendezett kezdeményezést vissza is vonhatják, ha túlságosan fontosnak tartják ahhoz, hogy a képviselőkre bízzák. Szövetségi szinten több mint 210 népszavazást tartottak a XIX. század vége óta. Annak ellenére azonban, hogy a szavazás gyakorlata mélyen be van ágyazva a politikai életbe, nem tűnik elegendőnek ahhoz, hogy a polgárok bizalomhiányát és a politikától való elfordulását megfékezze.[ix]

 

Teljesen hiányzott a vagyonadó kérdése

A polgári kezdeményezés területén szerzett eltérő tapasztalatok megvilágítják a sárgamellényesek mozgalma által keltett válságot: a kormány kész tárgyalni, de sietség és improvizáció mutatkozik a választott témákban – és teljesen hiányzik közülük a vagyonadó kérdése, vagy az, hogy töröljék vagy módosítsák a versenyképesség és az alkalmaztatás érdekében létrehozott adóhitelt (CICE). „Nem lépünk vissza, nem változtatjuk meg azokat az intézkedéseket, amelyeket azért hoztunk, hogy […] a befektetéseket és a jobban fizető munkaalkalmak teremtését szorgalmazzuk” – írta Emmanuel Macron elnök a „franciákhoz szóló” levelében. A nyilvános vita irányított összecsapásként folyik, az erőviszonyok nyílt feltárása helyett, amit a sárgamellényesek kezdeményeznek.

A vezetők nyilvánvalóan félnek, gyakran afféle Pandora szelencéjeként próbálják értelmezni a polgári kezdeményezést, és ez arra mutat, hogy az intézményeket változatlan állapotukban kívánják tartani. Franciaországban a politikai döntések hatalmi és technokrata jellege kevés helyet hagy a közös vitának, legyen bár kerete a parlament, és nagy távolságot tart a gazdasági kérdésekről folyó nyilvános vitától vagy a polgári kezdeményezéstől – amely utóbbit csak afféle játéknak tekinti. Azt is megtehetné, hogy a polgári véleményeket bármiféle határozathozatali következmény nélkül csupán összegyűjti, és gyorsan kitörli őket, ha felfordulást okoznának. Ha az a cél, hogy a népi önkormányzatot fejlesztő eszköz legyen, a polgári kezdeményezés nem választható el a politikai intézmények globális újjászervezésétől.

 

A szerzők, Guillaume Gourgues és Julien O’Miel a Lyon2, illetve a Lille-i Egyetem egyetemi docensei

Fordította: Völgyes Gyöngyvér   

 

[i] Marie de Cazals: La saisine du Conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d’une Ve République “plus démocratique” ? [A gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi tanácshoz való petíció intézése egy demokratikusabb 5. köztársaság záloga?], Revue française de droit constitutionnel, n° 82, Párizs, 2010. április.

[ii] Philippe Aldrin és Nicolas Hubé: L’Union européenne, une démocratie de stakeholders [Az Európai Unió a részvényesek demokráciája?], Gouvernement et action publique, vol. 5, n° 2, Párizs, 2016. április–június.

[iii] Conseil d’Etat, requête (alkotmánybírósági folyamodvány) n° 402259, décision du 15 décembre 2017. (2017. december 15-i határozat).

[iv] Affaire T754/14, Cour de justice de l’Union européenne, Luxembourg, décision du 10 mai 2017. (Az EU bíróságának T754/14 jelű ügye és 2017. május 10-i döntése.)

[v] Guillaume Gourgues et Matthieu Houser (szerk.): Austérité et rigueur dans les finances locales. Une approche comparative et pluridisciplinaire (Szigorúság és merevség a helyi pénzügyekben. Pluridiszciplináris összehasonlítás), L’Harmattan, Paris, 2017.

[vi] Julien O’Miel et Julien Talpin: Espace et conflits dans la participation. Luttes symboliques et matérialité d’une controverse autour de la localisation d’une mosquée à Florence (Tér és konfliktus a részvételi demokráciában. Szimbolikus harcok és polémia egy firenzei mecset helyének kijelölése körül)  Lien social et Politiques, n° 73, Montréal, printemps 2015.

[vii] Moschea si o no ? Il percorso partecipativo (Igen vagy nem? A participáció menete), La Nazione, édition de Florence, 22 septembre 2011.

[viii] Hervé Rayner et Bernard Voutat: La judiciarisation à l’épreuve de la démocratie directe. L’interdiction de construire des minarets en Suisse (A jogalkalmazás és a közvetlen demokrácia. A mecsetek építésének tilalma Svájcban), Revue française de science politique, vol. 64, n° 4, Paris, 2014.

[ix] Anna Kern: The Effect of Direct Democratic Participation on Citizens’ Political Attitudes in Switzerland: The Difference between Availability and Use (A polgárok közvetlen demokratikus részvételének hatása a politikai attitűdökre Svájcban: a lehetőség és a megvalósítás közötti különbség). Politics and Governance, vol. 5, n° 2, Lisbonne, 2017.