Hogyan kell egyesével dobra verni a közszolgáltatásokat?

A közszolgáltatások összezsugorodása, az ellenőrzés megerősítése = a menedzser állam diadala

 

’Túlsúlyos’, ’nem hatékony’ – ezért a liberálisok szerint további fogyókúrára kell fogni. ’Elnyomó’, ’szabadságellenes’ – ezért, hogy az egyén kiteljesedhessen, sok haladó értelmiségi szerint vissza kell szorítani. Végül pedig azok szerint, akik a ’szociális’ és ’védelmező’ feladatait, érdemeit figyelik, az állam már meg is halt, elesett az „ultraliberálisok” támadásai következtében. Az állam nem tűnt el sem az Egyesült Államokban, sem az Európai Unióban, de Oroszországban sem: állandó átalakulásban van.

tanci06BA háború utáni, az emberek közötti egyenlőséget támogató álláspontot erőszakos, harcos támadások érik a „hatékonyság” és az „igazságosság” nevében (lásd a másik Tournad-Plancq-cikket). A reformok során felszámolják a közalkalmazotti státuszokat, feladatokat adnak le az önkormányzatoknak és a magánszektornak, teljes közlekedési és telekommunikációs szektorokat, ágazatokat privatizálnak (lásd a berlini metróról szóló cikket), vagy pedig az államigazgatást is a magánvállalatok gyakorlatán alapuló elvek szerint működtetik. Az általános változás nehezen átlátható. A „modernizáció” technikai, ágazati köntösben jelentkezik, mint általános jelenség csak ritkán. Ereje éppen az átláthatatlanságában van, ezért ilyen gyenge vele szemben az ellenállás. A pénzügyi válság nyomában az állam, a közhatalom mint végső tűzoltó jelent meg. Államosították a General Motors-ot, intravénás ellátást kapott a Wall Street, megmentették a nehézipart, támogatják a kutatás-fejlesztést. A gyors reakciók arra utalnak, mintha az állam visszatérőben lenne a gazdaság középpontjába, pedig lehet, hogy fordítva van: felgyorsul a menedzserállammá válás folyamata, amelyben kisebb hatáskörrel, de erőszakosabb (autoriter) beavatkozási módokkal fog élni.

„Furcsa korban élünk... Az lehet az érzésünk, mintha egy hatalmas árhullám magasodna fölénk, mely összetör minket” – Bernard Lacroix politológus így foglalta össze a szindikalisták, az értelmiségiek, a választott képviselők, illetve az állampolgárok zavarodottságát az állam újrastrukturálásának folyamatát látva[1].

A reformok látszólag minden összefüggő logikát nélkülöznek, hiszen a szakértői nyelv átláthatatlanná teszi őket, hatásukat pedig már csak akkor lehet észrevenni, ha az elfogadott új szabályok átmentek a gyakorlatba. A ködfüggöny mögül mégis fölsejlik egy példa nélküli folyamat, melynek fő célja a felszínen az egyre kisebb állam, amely azonban irányító-parancsoló rendszerei révén valójában egyre erősebb.

Az állam megváltozásának új jelenségeit különösen radikális módon jelzi A közpolitikák általános áttekintése című jelentés (RGPP). A minisztertanács 2007. június 20-án kiadott dokumentuma felgyorsítja (és rendszerbe foglalja) a már korábban megkezdett folyamatot, mely a közszolgáltatásokat költségvetési kényszerek közé szorítja – ezek a priori meghatározottak. Mindössze hat hónappal később már kilencvenhét olyan eszközről beszélhetünk, melyek összevonják, átrendezik vagy megszüntetik a különböző közszolgáltatásokat. A kancellária magas rangú tisztségviselői 2007 októberétől gyors ütemben – és tekintet nélkül a soraikban is meglevő ellenvéleményekre – modernizálták az igazságszolgáltatást, és tervbe vették azt is, hogy 2011. január elsejétől 178 elsőfokú és 23 másodfokú bíróságot szüntetnek meg a „hatékonyság” nevében. Az oktatási rendszerben bezárják a 200 diáknál kevesebbet oktató általános iskolákat, mivel túl költségesnek ítélték őket. A korábbi oktatási miniszter, Claude Allègre kívánalmainak megfelelően „lefogyasztják a mamutot”, azaz több mint tizenötezer tanári posztot szüntetnek meg évenként[2].

Szakaszonként vagy megkerülve?

Egyetlenegy miniszter sem vállalja azt a kockázatot, hogy kimaradjon ebből a folyamatból, éppen ellenkezőleg: mindegyik elébe megy az igényeknek. Az államnak az új, bevallott imperatívusza, hogy „megszabaduljon posztoktól”, mert Francois Fillon miniszterelnök 2007 szeptemberében mondott szavai szerint „csődben van”. A Belügyminisztérium, a prefektúrák és az alprefektúrák is hasonló fogyókúrától szenvednek: a 2009 szeptemberére előre jelzett rendőrségi munkaerő-toborzást lefújták, sőt 2012-ig nyolcezer költségvetési poszt megszüntetését tervezik[3]. A hasonló karakterű és örök rivális Védelmi Minisztérium elébe ment ennek a folyamatnak: kaszárnyákat zárnak be és negyvenötezer munkahelyet szüntetnek meg 2014-ig. Az Egészségügyi Minisztérium elmarasztalta a közkórházak szülőotthonait – túl költségesnek ítélve azokat –, hiszen évente csak háromszáz szülésre kerül sor bennük, és felemelte a sebészetek évi kvótáját is évi ezerötszáz beavatkozásra. Több tucatnyi konzulátust zár be a Külügyminisztérium, a kulturális tárca pedig újrastrukturálja a nemzeti archívumok rendszerét. A Pénzügyminisztérium minden szinten „racionalizálja” működését.

Az állam összezsugorodása együtt jár a korábban közszolgáltatásként végzett tevékenységek privatizálásával. Módszere általában egy-egy állami tulajdonban levő vállalat szétdarabolása, majd a részenkénti magánosítása. A privatizációkat általában tagadják, hiszen lépésenként és különböző „kanyarokkal” valósítják meg. A folyamat az új magántulajdonosnak a pénzügyi megtérüléssel kapcsolatos elvárásai szerint zajlik le, de figyelembe veszi az adott szektor történetét, a korábbi munkahelyi küzdelmeket és az ott dolgozók sajátos státuszát is. A különbözőségeket jól illusztrálja a France Telecom, illetve az állami posta története. Hasonló mechanizmusok határozták meg a Gaz de France (GDF), az Electricité de France (EDF) és az Állami Vasúttársaság (SNCF) által bejárt utat is.

Az állam visszavonulása minden alkalommal a közszolgáltatást nyújtó vállalat egyes ágazatainak elkülönítésével kezdődik. Így zajlott le 1990-ben a „postai” és a „telekommunikációs” ágazat szétválasztása, azután az utóbbit fölkínálták a versenyszféra számára. Így a telekommunikációs ágazatot olyan színben tüntették fel, mint amely valóban rentábilis, szemben az igen sok embert foglalkoztató postai ágazattal[4], amely ráadásul éppen a harcos szakszervezeteiről volt ismert. A magánszférába kerülést inkább a lassú átcsúszás jellemzi. Megindul a versenyfutás a hatékonyságért, így a privatizáció minden egyes állomását úgy értékelik, mint ami az előző helyzetből ésszerűen következik. Így a France Telecom tőkéjének első megnyitására 1997-ben került sor. A másodikra 2000-ben, a 78 milliárd eurós állami tőkésítés ellenére – melynek a célja a vállalat adósságának (mely az internet- és a mobiltelefon-ágazat spekulációs lufijának volt köszönhető) szanálása volt. Az állam 2004-ben már a vállalat tőkéjének kevesebb mint 50 százalékával rendelkezett, később, 2005-ben ez az arány lecsúszott a tőke harmada – azaz a kisebbségi vétót lehetővé tevő – részesedés alá.

A dolgozók 1994-es nagyszabású sztrájkja formálisan lehetővé tette, hogy megőrizzék közszolgálati státuszukat. Ez azonban nem akadályozta meg, hogy az állami intézmény folyamatosan, lépésről lépésre magánvállalattá alakuljon át belső szervezetét illetően is: kötelező belső mozgások, előre meghatározott célokat követő és számonkérő vállalati irányítás, a szolgáltatások soha véget nem érő átszervezése, posztok megszűnése (legalább huszonkétezer munkahely szűnt meg 2005 és 2008 között), a munkaintenzitás növelése stb. A korábban elektronikus fejlesztőként dolgozók most szolgáltatásokat áruló munkahelyeken találták magukat. A Bouygues, az SFR, a Cegetel vagy a Free vállalatokkal versenyhelyzetbe kerülő cégnek – melynek régebben az ország telekommunikációs hálózattal való ellátása, így a területfejlesztés volt a küldetése – legfontosabb céljává a profit és a beruházások megtérülése vált.

A Postánál és az SNCF-nél a közszolgáltatások szétdarabolása más módon zajlott le. A közszférából a magánszektorba való átmenet lassúbb, kevésbé észrevehető volt, s elsősorban a vállalatok különböző feladatot ellátó egységeinek különválasztásával (leányvállalatok létrehozása, majd magánosítása) történt meg.  Hélène Adam, a SUD-PTT szakszervezet aktivistája így rekonstruálja ezt a folyamatot: „A versenyvilág felé való nyitást a küldemények eltérő súlya szerinti szétválogatás jelentette. A csomagok kerültek elsőként a piaci versenybe, ahová a FeDex vagy a DHL behozta a maga egyértelmű kereskedelmi stílusát. A garancia, a gyorsaság, minden fizetőssé vált. A Posta létrehozta a Geopost nevű leányvállalatát, hogy alkalmazkodjék ehhez, és ő is tisztán a rentabilitás elvei szerint járjon el. A holding formát választották, melyet a Posta egyik igazgatója [a csomagküldési és logisztikai ágazat vezetője] irányított. Ez a holding „uralta” a különböző leányvállalatokat, mint például a Chronopostot: a Geopost-holdingba tizenkilencezer dolgozó került át, míg az anyavállalat megfelelő ágazatában csak hétezren maradtak. A második „megtérülő” szektor a pénzügyi szolgáltatásoké volt, itt is egy leányvállalatot, a Banque Postale nevű holdingot hozták létre, s ez ugyanúgy viselkedik a piacon, mint bármelyik másik bank.

A Munkaügyi Központ esetében is hasonló volt az eljárás. Közalkalmazottak híján háromszázhúszezer munkakereső ügyeinek intézését telepítették át a felvételi irodákhoz (Sodie) és az ideiglenes munkalehetőségekkel foglalkozó ügynökségekhez (Manpower). Ezeknek a szervezeteknek az állományában különböző státuszú dolgozók (közalkalmazottak és a magánjogi alkalmazottak) keverednek, így valósul meg láthatatlanul a magánosítás. A Posta személyzete, emlékeztet Hélène Adam, egyre inkább prekarizált és megosztott a közalkalmazotti státusszal rendelkezők és a leányvállalatok magánszerződésekkel alkalmazott, a holdingok közreműködésével efféle státuszba átkerült dolgozói között. A közalkalmazottak felvétele 2002-ben megszűnt, de a magánjogi szabályokkal felvetteké nem [ők határozott vagy határozatlan idejű szerződésekkel dolgoznak]. A tisztviselők kiöregedésével és nyugdíjazásával az olló egyre nyílik: 2003-ban a Postán 315.364 ember dolgozott, 200.852 közalkalmazott és 114.512 magánjogi szerződéses. 2008-ra 295.742 postai dolgozó közül 152.287 volt közalkalmazott és 143.455 magánjogi, idén a kétféle csoport dolgozóinak létszáma már nagyjából azonos”. A Posta privatizációja már megkezdődött, jóval megelőzve a tőkéjének megnyitását elhatározó törvényt, mely lépésről lépésre részvénytársasággá fogja alakítani.

Az átadott feladatokhoz nem jár finanszírozás

Végezetül nem szabad elfeledkeznünk a különböző állami feladatok önkormányzatokra való átruházásáról sem. Az 1982-es decentralizáció és annak a Jean-Pierre Raffarin miniszterelnök által véghezvitt, 2002-es második lépése – melyet Raffarin „minden reformok anyjának” nevezett – az önkormányzatoknak számos új jogkört juttatott: szakképzés, közlekedés, az ingatlanállomány kezelése, a gimnáziumok és az általános iskolák dolgozóinak és szolgáltató személyzetének (TOS) irányítása. A különböző szociális feladatok pedig az önkormányzati és regionális tanácsok hatáskörébe kerültek. Az állam által így „leadott” feladatokhoz azonban igen gyakran nem rendelték hozzá a megfelelő anyagi eszközöket. Ahogy Gilles Garnier, Seine-Saint-Denis önkormányzatának kommunista frakcióvezetője fogalmazott: „úgy tűnik, hogy bizonyos jogok esetében, ilyen például a minimális szociális jövedelem [RMI], az állam az átadás napján befagyasztotta a finanszírozási keretet. 2004. január elsejétől minden RMI-re jogosult embert az önkormányzatnak kell kifizetnie, természetesen a neki járó összeggel, azonban minden egyes új jogosult ezentúl a megye jogosultja lett, azaz a megyének kell őt fizetnie”.

Az Ile-de-France régió zöld alelnöke, Francine Bavay is hasonló megfigyelést tesz az egészségügyi és szociális munkások képzése kapcsán: „Tízmillió eurós kiadásunknak nincs meg a fedezete a 160 millió euróra rugó költségvetésünkben. Ebben a helyzetben vagyunk három év egymást követő tárgyalásai, áthelyezett vagyontömegünk újraértékelése és négyszeri segítségkérés után. Amit kaptunk, az gyakorlatilag nem más, mint a jelenlegi finanszírozási keretek szinten tartása.” A képviselőnő összegzése szerint a reform fő motivációja „nem az, hogy innovatívabbá, a jogokkal rendelkezőkhöz közelállóbbá tegyük az intézményeket: valójában az állam közösségi elkötelezettségének határok közé szorításáról van szó.”

A vezetési technikák szigorodnak

Az állami tevékenységek e jól látható és sokféle módon megvalósuló visszaszorítása együtt jár a közszolgáltatás kevésbé látható „főnökösítésével”: a hierarchia és az ellenőrzés megerősítése egyre jobban nyomja a közalkalmazottak vállát, egyre szorosabbá szövik körülöttük az irányítás hálóját. Ugyanis nem egyszerű politikailag rákényszeríteni az új prioritásokat az intézményekre. Ki lehet nevezni bizalmi embereket az államigazgatás élére – a kormányok előszeretettel élnek is ezzel a módszerrel –, ez azonban nem garantálja az előirányzott intézkedések hatékonyságát. Mert a végrehajtásra kijelölt alkalmazottak ezeket az intézkedéseket lefordítják a maguk nyelvére, alkalmazzák és hozzáigazítják szakmai rutinjukhoz[5], sőt, némelyik ágazati elit még az ellenállást is megkísérli. Orvosok, egyetemi tanárok, bírák vagy mérnökök joggal érvelhetnek azzal, hogy jobban ismerik tevékenységi területüket, mint a miniszterük. Ez még a pénzügyi ellenőrzésre kijelölt emberek között is előfordulhat: hiszen ők a viharos átalakítás során éppen a közigazgatásból érkeztek, és noha funkciójukból fakadóan a reform védelmezői, az egyeztető tárgyalásokon elért kismértékű változtatásaikkal a végrehajtásban csökken az eredeti reformok radikalitása.

Ez a helyzet természetesen elfogadhatatlan az őket kinevező politikai felelősök számára, ahogyan a Pénzügyminisztérium magas posztjait elfoglaló funkcionáriusok számára is, akik az általános érdeket évek óta a „pénzügyi egyensúlyra” redukáló újfajta definíciót akarnak elfogadtatni, szemben azoknak a követeléseivel, akiket ők csak megvetően „költekező” minisztériumoknak[6] neveznek. A pénzügyminisztériumi funkcionáriusok buzgalmát mostanáig mégis némiképp ellensúlyozták az államigazgatás működési szabályai, mert lehetőséget adtak némi autonómiára. Így hát lelkesedéssel fogadták azokat a politikai terveket, mely ráncba szedik a kollegiális döntésen alapuló régi struktúrákat, és amelyek nagyobb hatalommal rendelkező vezetőket neveznek ki.

Ilyen a helyzet például a kórházakban: az újonnan létrehozott Regionális Egészségügyi Hivatalok (ARS) élére, melyek egy-egy régió minden szintű egészségügyi szolgáltatásáért felelősek, valódi „egészségügyi prefektusokat” állítottak, kiket a kormány nevez ki. A Kórház, betegek, egészség és területi eloszlás elnevezésű, 2009 júliusában megszavazott törvény első verziója szerint ezek a vezetők választhatták meg a kórházigazgatókat, és hívhatták is őket bármely pillanatban vissza. Az utóbbiak sikerrel szervezték meg magukat, és elérték a szöveg megváltoztatását, vigyázva arra, hogy mindeközben megerősítsék a saját hatalmukat az intézményeken belül. Az új törvény értelmében széles hatáskört kaptak a célok kitűzésében és az alkalmazottak vezetésében is, Sarkozy elnök akaratának megfelelően: azt szeretném, „ha kizárólag egy főnöke lenne minden kórháznak”. Ez persze nem könnyíti meg a párbeszédet... Mint ezt André Grimaldi professzor, a Pitié-Salpêtrière kórház diabetológusa jelezte: „Eddig a fő szabály az együttdöntések logikája volt, az igazgatónak be kellett vonnia a döntéseibe az orvosokat. Most ennek vége: senki sem kíváncsi a véleményükre”.

Az eddig viszonylag független ágazatokat is maguk alá gyűrik, szigorú igazgatás alá vonják

Meglepően hasonló folyamat játszódik le a felsőoktatásban: Az egyetemek szabadságáról és felelősségéről (LRU) szóló törvény, mely bevezette az „autonómiát”, egyúttal meggyengített minden közösen gyakorolt hatalmat. „A 2003-ban elbukott, de 2007-ben megvalósult reformmal az autoritariánus, menedzseri irányítás keretei között találtuk magunkat” – magyarázza Frédéric Neyrat szociológus. A törvény a vele nagyrészt egyetértő egyetemi elnököknek komoly hatalmi jogosítványokat juttatott az egyetemi kollégáikkal szemben. Teljesen egyedül dönthetnek például alkalmazottak vagy szerződéses munkatársak felvételéről, illetve figyelmen kívül hagyhatják az egyetemi bizottságok, tanácsok kollektív döntéseit.

Ugyanezt a dinamikát látjuk megvalósulni az igazságszolgáltatásban. A 2004. március 9-én elfogadott törvény az ügyészeket a miniszterük hierarchikus hatalma alá helyezte, akinek bármely ügyben joga van a beavatkozásra, az eljárás irányának megváltoztatására. A bíróságoknál pedig a bírói függetlenség csorbítását látjuk a „mobilitás” örve alatt. Ha térben nem is helyezhetők át teljesen szabadon a bírák, megtehetik velük funkcionálisan, a bíróságok igényeinek megfelelően. Ahogyan erre Gilles Saintani bíró felhívja a figyelmet: Ha egy büntetőbíró ítéletei túl „lazáknak” tűnnek az idegenrendészeti és a kiutasításokat felügyelő prefektúra által megszabott igényekhez képest, különösebb probléma nélkül átvezényelhető családjogi vagy gyámsági ügyekhez...” Mindezt azzal koronázták meg, hogy 2009-től a bírák kisebbségben vannak a kinevezéseiket és fegyelmi ügyeiket intéző Országos Bírósági Tanácsban (CSM) a külső személyekkel szemben, akiket az elnöki hivatal és a Nemzetgyűlés, illetve a Szenátus elnöke nevez ki.

Az ellenőrzés megerősödése észlelhető abban is, hogy az eddig viszonylagos autonómiának örvendő ágazatokat közvetlen irányítás alá helyezték. Noël Daucé, a Munkaügyi Központban működő SNU-szakszervezet titkára egyenesen „államosításról” beszél, amikor 2009 januárjában a korábbi Nemzeti Munkaügyi Irodát (ANPE) és a Kereskedelmi és Ipari Munkaügyi Szervezetet (Assedic) munkaügyi központokká olvasztották össze. Az ANPE adminisztratív jellegű állami szerv volt, míg az Unedic (az Assedic-hálózat országos szintű szerve) egy magánjogi egyesület, melyet paritásos alapon irányítottak a munkaadók és a munkavállalók szervezetei. A két szervezet helyi szinten való egyesítése nagymértékben megnövelte az állami szereplők súlyát.

A munkaügyi központok igazgatótanácsában az államnak öt képviselője van, ez egészül ki a minisztérium által delegált két szakértővel, míg a munkaadóknak és a szakszervezeteknek öt-öt reprezentánsa van[7]. A központot irányító személyt – jelenleg Christian Chapryt, aki 2003 és 2005 között a miniszterelnöki kabinet tagja, később az ANPE igazgatója volt – közvetlenül a kormány nevezi ki, a mellette csak konzultatív tanács működik. Idézhetjük az ún. egyszázalékos alap (a bruttó bérek egy százalékát a nagyobb vállalatok lakásépítésre kötelesek fordítani) kezelését is – átláthatóságát bizonyára sokat lehetne kritizálni –, mely napjainkra teljesen megszabadult a szociális partnerek ellenőrzésétől és átkerült az államigazgatás kezébe.

Az új állami menedzseri posztokra jelentkezőknek természetesen nem vagyunk híján. Fő kritériummá a „fejedelemmel” vagy a tanácsadóival ápolt személyes jó viszony vált – így a tisztségek az elkötelezett klientúra terepének számítanak. A kinevezések nemcsak szimbolikus jutalmat jelentenek: prémiumok, a „célok” elérése arányában juttatott jutalmak egészítik ki vagy helyettesítik a közszférában megszokott bértáblát.

A különböző módon és eltérő időben zajló kettős folyamat az állam reformjával kapcsolatban (egyrészről összezsugorodás, magánosítás, a kompetenciák kiszervezése és átadása, másrészről államosítás és az ellenőrzés növekedése) vagy az egyik, vagy a másik oldalról, de minden közszolgáltatást érint. S mindez a „teljesítmény”, a közszféra tevékenységének új fétise jegyében megy végbe.

„Egyszerűen elfelejtettük, hogy a kórházakban el kell látnunk a szegényeket és a súlyos eseteket is”

A közigazgatás ellenőrzésének igénye nem újkeletű: a Parlament, az Állami Számvevőszék, a pénzügyi vizsgálatok rendszere régóta létezik. Az újdonság, hogy manapság „a teljesítmény mérőszámok” túlsúlyba kerültek minden más megfontolással szemben. Különösen jól illusztrálja ezt a helyzetet a 2001-ben megszavazott, a pénzügyeket érintő ún. organikus törvény (LOLF), mely bármi másnál egyértelműbbé teszi, hogy a Pénzügyminisztérium magas vezető funkcionáriusai milyen nagy mértékben hódoltak be a menedzseriális szemléletnek[8].  Az LOLF az államigazgatás stratégiai irányítását vezette be, mely az elérendő célokon és a tájékoztató jellegű indikátorokon alapul. A közszolgáltatásokat irányító tisztségviselőknek „éves teljesítménytervet” (PAP) kell készíteniük, melynek végrehajtásáért felelősséggel tartoznak[9].

A gyakorlatban minden tevékenység a vállalatok pénzügyi mérlegeit idéző redukált logikára épül. A kórházak esetében ezt így foglalja össze Grimaldi professzor: „Mesterségesen kialakították azt a szemléletet, hogy vannak betegek, akiket megéri kezelni, és vannak olyanok, akiket nem. Mit jelent az, hogy ’megéri’ ebben az esetben? Valójában azt, hogy egy kezelés könnyen számszerűsíthető, számokkal kifejezhető, eladható. Ezek a technikai jellegű, közepesen súlyos, előre programozható beavatkozások azoknál az embereknél, akiknek nincs sem pszichológiai, sem szociális problémájuk. A szürkehályog például ilyen egyszerű, sorozatban elvégezhető kezelést igénylő betegség. Mit jelent azonban az, hogy valami nem éri meg? Mindent, ami valamennyire bonyolult: a krónikus patológia esetei, az idős emberek kezelése, a pszichológiai és szociális összetevők számba vétele. (...) Egyszerűen elfelejtettük, hogy a kórházakban el kell látnunk a szegényeket és a súlyos eseteket is...”

A fentebb vázolt irányítási szemlélet gyakorlatba átültetésének módjai ismeretesek. Ha az államigazgatásban dolgozók idejük és energiájuk nagy részét a különböző mutatók kitöltésére fordítják, egyszersmind meg is tanulnak „játszani azzal”. Egy magas rangú rendőr tisztségviselő így jelezte ezt a kádereket és rendőrparancsnokokat tömörítő szakszervezet (SCHFPN) 32. kongresszusán Montluçonban, 2003-ban: „Egyértelmű a kockázata, hogy egyszerűen bemásoljuk a „jó” számokat, adatokat. Nem csalunk, csak cselessé válunk”. A regisztrált bűnesetek számának csökkentésében és a felderítés arányának növelésében – melyek a rendőrségre vonatkozó PAP prioritásait képezik – az alkalmazottak képzelőereje határtalan: a feljelentések visszautasítása, a feljelentő „sétáltatása” az egyik rendőrőrsről a másikhoz, a bűnesetek újracsoportosítása és átminősítése, a szolgálat erejének koncentrációja a „jobban fizető” esetekhez (ilyenek a drogügyek vagy a bevándorlók ügyei[10]). A „megfelelő számok” gyakorlatának kényszere jóval túlmutat magán a rendőrségen, a közszolgálat minden szintjét eléri.

A szakmaiság ellehetetlenülése a hétköznapok gyakorlatában

A történelemi múlt bemutatása segít abban, hogy jobban megértsük a menedzseriális modernizáció valóságos terjedését. Nyugat-Európában az uralkodó akaratától független államérdek megszületésének feltétele az államigazgatás fejlődése volt.  Így mozdultunk el a közügyek magán- és személyelvű (a királyi udvarhoz kötött) irányításától a kollektív, személytelen adminisztráció irányába. A modern állam építménye ezen a „személyes érdek nélküli”, univerzális célok által vezetett közszolgálat vízióján nyugodott[11]. Márpedig napjainkban éppen az így felfogott állami funkciók kerültek a célkeresztbe. A különböző szakmák újradefiniálásával – érintse bár ez az adóügyekkel foglalkozókat, a munkaügyi tanácsadókat, a tanárokat vagy bárkit – az ezekhez a szakmákhoz kötődő, „szolgáltatást nyújtó” attitűd tűnik el. Maguk a közszférában dolgozók is igen fájdalmasan élik meg helyzetük tarthatatlanná válását, s ez teljes szakmai aktivitásukat jellemzi. A konkrét feladatra (és annak megvalósítására) törő igény ellentmondásba került a munkájuk értékelésére vonatkozó új kritériumokkal. A mindennapokban, a szolgáltatásokat használókkal való kapcsolatukban a munkájuk ellehetetlenült, az ebből következő szakmai visszaesés összeegyeztethetetlenné vált a „cél-menedzsment” különböző formáival.

Nem maradt más számukra, csak az elmenekülés: az öngyilkosságok, az öngyilkossági kísérletek, a betegszabadságok, egyéb pszichikai menekülési kísérletek jellemzővé váltak „a számok nem teljesítésében bűnösnek találtatott” közalkalmazottak esetében. „Minden reggel egyre kisebb kedvvel jövünk dolgozni. A kollégák közti beszélgetések a nyugdíj körül forognak, hogy kinek mennyi van még hátra” – vallja Pierre Le Goas a lannioni személyi jövedelemadókkal foglalkozó tisztviselő[12]. Marad még az összeomlás: „a hangulat olyan feszült, a munkaterhek annyira megnőttek, hogy az alkalmazottak gyakran sírva fakadnak a munkahelyükön” – tanúsítja Dephine Cara az SNU Vendée-i Munkaügyi Központban dolgozó felelőse[13].

De az állam „modernizációjának” következményei a gyakorlatban a közszférában dolgozók legsemmitmondóbb tetteiben is megjelennek. Mert függetlenül a hozott áldozatoktól, a kínlódástól, az elveszettségtől és a feszültségtől, az alkalmazottaknak – akik mindezt elszenvedik – nincs más választása, mint részt venni a modernizációban és átültetni azt a gyakorlatba. Hozzászokni. Magukhoz igazítani. Vagy még inkább: a munkaterhek növekedése ellenére felfedezni maguknak azokat a módszereket, melyekkel ezeket a tarthatatlan helyzeteket valahogy kezelni tudják. Többek között éppen azért, mert valaha létezett a közszféra szakmaisága, „a közszolgálat küldetésével” kapcsolatos konstruktív odaadásnak egy formája. Ez ösztökéli többek között Marie-Jot, a nizzai Munkaügyi Központ dolgozóját is arra, hogy személyes pen drive-ján hazavigye egyes ügyfeleinek adatait, és otthon dolgozzon rajtuk tovább. Még mindig létezik a korábbi kötelességtudásnak egy fajtája, mert akkor „még úgy gondoltuk, hogy emberekkel foglalkozunk, nem dossziékkal” – mondta Francoise a Grasse-i Munkaügyi Központból[14].

Tetszeni a miniszternek, a kabinetfőnöknek, a köztársasági elnöknek

Az állam szétverésének hatékonysága ebben a paradoxonban rejlik: éppen a közszolgálatiság megelőző állapota – a szakmához fűződő viszony, melyet meghatároztak a dolgozó szociális tulajdonságai (az odaadás, a munkába való belemerülés) – teszik lehetővé a reformok végrehajtását, melyek ugyanakkor lerombolják a munkával való azonosulás gyakorlatának és okainak megszokott formáit.

Ez az átalakulás tehát nem írható le csupán az instrukciókat és a megelégedett jelentéseket gyártó „állami elit” megváltozásának folyamataként, akik persze előmozdítják és dicsfénybe vonják azt.  Természetesen a – miniszternek, a kabinetfőnöknek, a köztársasági elnöknek való – „tetszési verseny”, az ezt átszövő rivalizálások, ahogyan a közszférából a magánszférában helyezkednek el és vissza, szerepet játszanak benne.

A menedzser állam eljövetelét idézi elő az is, hogy ha nem is akarják, a folyamatosan végzett munkájukkal, az „elvégzendő feladatokhoz” való alkalmazkodásukkal – bármibe kerüljön is – létrehozzák és működtetik a menedzser államot, együtt élnek vele.

Bizonyára igen sok a tiltakozás is. Bírák, ügyvédek, jegyzők szervezkedtek az igazságszolgáltatási reform ellen. Majdnem negyvenhatezer munkaügyi központban dolgozó lépett sztrájkba 2009 októberében. A felsőoktatás tanárai hosszú ideig visszautasították a szakmájukat érintő reformokat. A kórházi orvosok tavasszal a közkórházak megmentése érdekében tüntettek. Az általános és középiskolák tanárai egyre több tiltakozónapot tartanak. Mégis mindenkit csak a saját szakmájának gondjai foglalkoztatnak: saját (gazdasági vagy kulturális) területük, a saját társadalmi gyökereik, a saját (még a tiltakozás módjait is érintő) cselekvési módjaik: egy orvosprofesszor nem postás, munkaügyi tanácsadó, jegyző vagy rendőr. Hogyan lenne lehetséges, hogy egymás problémáival foglalkozzanak – spontánul vagy még inkább politikailag?

Egyelőre nem látszik, hogy bárki támogatna bárkit, s ez növeli az összeomlás általánossá váló közérzetét. Márpedig éppen az új konfliktusokból (melyek szembeállítják a közszolgálatban dolgozókat és az azt használókat, illetve a közszféra különböző területein, vagy szintjein dolgozókat) nyeri az erejét az átalakítás hulláma. És innen származik képmutatása is. Már az átalakítás mechanizmusainak teljességükben való felmutatása is a velük szembeni ellenállást jelenti, és annak jelzését, hogy egy egész civilizációs modell sorsa a tét.

 

Laurent Bonelli A rettegő Franciaország. Az „insécurité” fogalmának társadalomtörténete (La Découverte, Paris, 2008) c. könyv szerzője. Willy Pelletier szociológus, a Fondation Copernic kutatási koordinátora.

 

Fordította: Balázs Gábor    



[1] A cikk A szétvert állam címmel megrendezett, a Le Monde diplomatique és a Fondation Copernic által a 2009. júniusában a Nemzetgyűlésben szervezett konferencia alapgondolatait tartalmazza. Az ott elhangzott előadások 2010 tavaszán fognak a La Découverte Kiadó gondozásában napvilágot látni.

[2] Ezzel együtt csökkentik a diákok számára kötelező órák számát, megnövelik az osztálylétszámokat, nem helyettesítik a távol levő tanárokat és próbálják rávenni a szülőket, hgy ne irassák a három évnél fiatalabb gyermekeiket óvodába.

[3] Le Figaro, 2009. augusztus 17.

[4] A Postánál 1991-ben háromszázezer ember dolgozott, gyakorlatilag mindenki közalkalmazottként.

[5] Lásd különösen Vincent Dubois: Élet az ablakoknál. Viszonyok az államigazgatásban és a nyomor kezelése, Economica, Paris, 2003.

[6] Az állami bevételek kiszárításának voluntarista poltikájáról, mint a reformok előrevivőjéről l. Sébastien Guex: Az üres kasszák politikája. Állam, közpénzügyek, globalizáció., Actes de la recherche en sciences sociales, 146-147. sz. Paris, 2003. március.

[7] 2008. évi 126. törvény (2008. február 13.) a munkára vonatkozó közszolgáltatások relatív reformjáról. Ebben a tanácsban ezen kívül a helyi önkormányzatoknak is van egy képviselője.

[8] L. Philippe Bezes: Az állam újrafeltalálása. Reformok a francia államigazgatásban, 1962-2008, Presses Universitaires de France, Paris, 2009, 451-455.

[9] A PAP teljes szövege itt érhető el: www.performance-publique.gouv.fr/farandole/2010/pap.html

[10] Az alkalmazott praktikákról hosszú listát találunk Jean-Hugues Matelly és Christian Mouhanna könyvében: A rendőrség. Számok és kételyek, Michalon, Paris, 2007.

[11] Pierre Bourdieu: Az állami nemesség. A nagy iskolák és a testületi szellem, Editions de Minuit, Paris, 1989, 544.

[12] L’Humanité (párizsi kiadás), 2009. október 21.

[13] Le Monde (párizsi kiadás), 2009. október 22.

[14] Le Figaro (párizsi kiadás), 2009. október 20.