Kevesebb alkotmányt, hogy több legyen a demokrácia Európában?

447px Emblem of the Court of Justice of the European Union.svgAz Európai Unió demokráciadeficitjét ma már aligha vonja kétségbe bárki, azt azonban kevesen értették meg, hogy e deficit fő forrása az európai szerződések alkotmánnyá alakításában rejlik. Ez a helyzet az Európai Bíróság joggyakorlatának következménye, amelynek hatásai emellett veszélyeztetik az integráció elfogadottságát a tagállamokban.

1963-ig az volt a bevett felfogás, hogy az európai jog nemzetközi jog, és mint ilyen, a tagállamokra nézve nem rendelkezik kötelező érvénnyel: egy-egy adott ország polgáraira csak akkor lehetett bármilyen hatással, ha annak az országnak nemzeti jogába már beemelték. Ezzel szemben a luxemburgi Európai Bíróság 1963-ban kinyilvánította, hogy a szerződések közvetlenül alkalmazandóak (Van Gend & Loos ügy, 1963. február 5). Ez annyit jelent, hogy az egyének számára alanyi jogokat keletkeztethetnek, azaz egy magánfél egy tagállami bíróság előtt akkor is hivatkozhat a szerződések rendelkezéseire, ha azokat még nem ültették át a tagállam jogába.

A Costa kontra Enel [Ente Nazionale per l’Energia Elettrica] ügyben hozott 1964. július 15-i ítéletében az Európai Bíróság még messzebbre megy : kijelenti ugyanis, hogy a szerződések, sőt az egyes európai jogszabályok is elsőbbséget élveznek a nemzeti jog fölött, a legfelsőbb jogi normákat, azaz az Alkotmányt is beleértve. Amennyiben egy nemzeti jogszabály valamely európai rendelkezéssel ellentétes, automatikusan érvényét veszti. Az ilyen szabályt sem a bíróságok, sem a hatóságok nem alkalmazhatják többé.

E két ítélet egy gyökeres módszertani fordulatból következett. Az Európai Bíróság szerint az európai jog nem a nemzetközi jogrend része, hanem autonóm jog, amely tagállami megalkotóitól függetlenné vált. Következésképpen a Bíróság sem úgy értelmezi, ahogy a nemzetközi jogot hagyományosan szokták, azaz a szerződő felek akaratának megfelelően, valamint – amennyiben a nemzeti szuverenitást érinti – korlátozó módon. Ellenkezőleg, a Bíróság a szerződéseket alkotmányként értelmezi, vagyis a megalkotóik akaratától többé-kevésbé függetlenül, egy kifejezett célra hivatkozva, és a nemzeti szuverenitást figyelmen kívül hagyva.

 

Az Európai Bíróság célja az integráció

Ennek az ítélkezési gyakorlatnak a közvetlen következménye, hogy a közös piac létrehozásához már nincs szükség a tagállamok fellépésére. A Bizottság (mint a szerződések végrehajtásáért felelős testület) és az Európai Bíróság (mint konfliktus esetén a szerződések értelmezéséért felelős testület) maguk vehetik kezükbe a gazdasági integrációt. Amennyiben úgy ítélik meg, hogy egy nemzeti jogszabály a közös piac akadályozója, azt helytelennek minősíthetik anélkül, hogy a kormányok valóban tiltakozhatnának ellene.

Minden attól függ ugyanis, hogy az Európai Bíróság hogyan értelmezi a szerződéseket : a piacot vagy az állami irányítást részesíti előnyben, a szabályok egyöntetűségét vagy a sokszínűséget, a liberalizmust vagy a szociális szempontokat preferálja. Ezen a nyomon haladva igen hamar felfedezhető, hogy a Bíróság hatalmas ügybuzgalommal egyetlen célra (a gazdasági integrációra) törekszik, és minden egyéb érdeket ennek rendel alá. Úgy érzi, hogy küldetése van. Az Unióra átruházott hatásköröket ezért extenzíven értelmezi, a tagállamoknál maradó hatásköröket pedig korlátozó módon.

Ennek az ítélkezési gyakorlatnak a « haszonélvezői » elsősorban a szerződésekben meghatározott gazdasági szabadságjogok (a javak, a szolgáltatások, a tőke és a személyek szabad áramlása). A közös piac megteremtése így sokkal inkább joggyakorlati, mintsem jogalkotási kérdéssé válik. Például a vállalatoknak juttatott és a konkurenciát torzító állami szubvenciók tiltását olyannyira tágan értelmezik, hogy a tilalom nemcsak a magánszektorra, hanem a közszolgáltatásokra nézve is kötelező érvényű, megint csak tekintet nélkül arra, hogy mi volt a jogalkotó szándéka és célja, és függetlenül attól, hogy a piac képes-e ugyanolyan minőségű termékek vagy szolgáltatások előállítására. A kivételeket korlátozó módon értelmezik; a Bíróság különben is arra törekszik, hogy az európai jogot valamennyi tagállamban egyöntetűen alkalmazzák. Az utóbbi évtizedekben számos privatizáció volt az Európai Bíróság ítéleteinek következménye. És ismételten hangsúlyozni kell, hogy mindez nem közvetlenül a szerződésekből, hanem azoknak – az alternatív megoldásokat pedig korántsem nélkülöző – értelmezéséből következik.

 

A gazdasági jogok elsőbbsége a személyes jogok előtt

Ez a joggyakorlat erőteljesen befolyásolja a nemzeti jogszabályokat és szakpolitikákat. A kereskedelmi akadályok tilalmának tágabb értelmezése például azzal jár, hogy a tagállamok nem tudják fenntartani a termékek minőségére, a foglalkoztatásra, az egészségügyre stb. vonatkozó követelményeiket. A közszolgáltatásoknak nyújtott támogatás tiltása megfosztja a kormányokat attól a lehetőségtől, hogy maguk döntsék el, milyen területeket engednek át a piacnak és melyeket kívánják az ellenőrzésük alatt tartani. És van még egy alapvető különbség: az Európai Unió 2000-ben elfogadott alapjogi chartájának tágabb értelmezése, valamint a négy gazdasági szabadságjog megerősítése ahhoz vezet, hogy a gazdasági jogok részesülnek előnyben, miközben a tagállami alkotmánybíróságok a személyes jogoknak tulajdonítanak elsőbbséget.

Gyakran hallani, hogy az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata az európai integráció egyik nagy sikere. Pedig a gazdasági éremnek van egy másik oldala: az Unió legitimitásának elvesztése. Ez a másik oldal akkor lett szembetűnő, amikor a tagállamok lakossága észrevette, hogy az integráció nemcsak a gazdaságra, hanem a politikára is kiterjed, anékül, hogy ők maguk ezt a folyamatot bármilyen mértékben befolyásolni tudnák.

A Bíróság joggyakorlatából az következik, hogy ezentúl egy helyett két út vezet az integráció felé. Az eredeti út, amelyet a szerződések rögzítettek, az elsődleges és másodlagos jog (vagyis a szerződések, illetve az Unió intézményei által elfogadott irányelvek és rendeletek) megalkotásán át vezet. Az új út pedig a szerződések értelmezésén és alkalmazásán át, az Európai Bíróság felfogása szerint; ez az út az Unió végrehajtó hatalma és igazságszolgáltatása (a Bizottság és a Bíróság) előtt áll nyitva. A kettő alapvetően eltér egymástól. Az első folyamat során a tagállamok ruháznak át hatásköröket az Unióra. Ez a folyamat tehát politikai jellegű, s az összes tagállam legitim és demokratikusan ellenőrzött szerveit, valamint az Európai Parlamentet érinti. A második esetben az Unió von meg bizonyos hatásköröket a tagállamoktól a szerződések kiterjesztő értelmezésével. Ez a folyamat igazgatási és bírói jellegű, kizárja tehát a legitim és demokratikusan ellenőrzött testületeket. Titkos integrációról beszélhetünk, ahol a bírói és igazgatási szervek jelentős függetlenségnek örvendenek. Meg kell jegyezni, hogy a második út nem politikai természete korántsem fosztja meg az így meghozott döntéseket politikai jellegüktől. Arról van szó, hogy nagy horderejű kérdések eldöntésének hatásköre a politikai testületektől átkerül nem politikai jellegű testületekhez. Ezzel egyidejűleg a legitimitás és a felelősség szavatolására hivatott eszközök, nevezetesen a megválasztott parlamentek és kormányok elértéktelenednek.

Mindez nem jelenti azt, hogy az Európai Bíróság liberális gazdasági politikát folytat. A célja elsősorban a közös piac létrehozása és kifejlesztése, és ezt a célt a szerződések tűzték ki. Mivel azonban a Bíróság elé kerülő eljárások java olyan gazdasági szereplőktől indul ki, akik azt állítják, hogy a nemzeti törvények korlátozzák a szabadságukat, a Bíróság csak « negatív » módon (a tagállami jogszabályok kiküszöbölésével) tud hozzájárulni a közös piac létrehozásához, és ezzel a liberalizmust támogatja.

 

A Bizottság és a Bíróság érzéketlen a közvéleményre

De miért problematikus a joggyakorlat ilyen alakulása? A tagállamoknak, „a szerződések urainak” talán nincs meg a lehetőségük arra, hogy a jogszabályok felülvizsgálata révén ráncba szedjék az Európai Bíróságot? A válasz: nincs, méghozzá a szerződések alkotmányosítása miatt. Ezeknek ugyanis az alkotmányokéval azonos kényszerítő erejük van, noha nem azok. Jegyezzük meg, hogy számos olyan szabályt tartalmaznak, amelyek a tagállamokban a rendes jog körébe tartoznának. Ezért aztán jóval terjedelmesebbek is, mint bármely állam mégoly részletes alkotmánya.

Ennek a « túlalkotmányosításnak » köszönhető, hogy a tagállamok ma már sokkal kevésbé „a szerződések urai”, mint hagyományosan voltak. A hatalom észrevétlen átruházása zajlik. Elmosódik a határ a szerződések felülvizsgálata és értelmezése között. Az alkotmányos és a törvényi szintek közötti elégtelen megkülönböztetés a szerződések alkotmányosításával egyetemben immunissá teszi a Bizottságot és a Bíróságot a demokratikusan választott testületek bármely kísérletével szemben, amely a joggyakorlatot a jogszabályok felülvizsgálata révén korrigálni próbálná. Emellett az Unió végrehajtó és bírói szerveit még a közvélemény nyomásával szemben is immunizálja.

Azok a politikai szereplők, akiknek számításba kell venniük a közvéleményt, nem rendelkeznek elegendő hatalommal ahhoz, hogy a dolgokon változtassanak. A nem politikai szereplők, akik közbeléphetnének, olyan helyzetben vannak, hogy elhanyagolhatják a közvéleményt. Az Európai Bíróság szabadabb bármely tagállami bíróságnál.

Természetesen a tagállamoknak azért vannak eszközeik arra, hogy védekezzenek hatásköreik szinte észrevétlen eróziója ellen. Amikor ebben a Bizottság játszott szerepet, az Európai Bírósághoz fordulhatnak. Amikor a szerződések értelmezéséből adódik, felülvizsgálhatják azokat. De ezek az eszközök csak mérsékelten hatékonyak. A Bíróság inkább tűnik az integráció motorjának, mint semleges döntőbírónak az Unió és a tagállamok között. A szerződések felülvizsgálatához az összes tagállam egyetértésére lenne szükség. Ezért szinte lehetetlen ehhez folyamodni az ítélkezési gyakorlat módosítása érdekében. Az eredmény az európai integráció olyan foka, amelyhez a polgárok soha nem járultak hozzá, és amelyen, még ha elvetik is, már nem változtathatnak.

Az Unió csökkenő elfogadottságának okát a legtöbb kommentátor az Európai Parlament gyöngeségében véli megtalálni. De kétségesnek tűnik, hogy az Unió parlamenti rendszerré válása megoldhatná az európai demokrácia problémáit. Ennek több oka van. Az egyik az Európai Parlament csekély reprezentativitásában rejlik. Huszonnyolc (nemsokára huszonhét) különböző választási törvény szerint szavazunk. Csak nemzeti pártokra szavazhatunk, amelyek nemzeti programokkal kampányolnak. Ráadásul a tagállamok politikai formációi­ – amelyek száma több mint kétszáz – semmiféle szerepet nem játszanak a strasbourgi parlamentben. Ott az európai politikai csoportok játszanak döntő szerepet. Ezek azonban nem a társadalmakban gyökereznek, és nincsenek közvetlen kapcsolatban a választókkal. Ez az európai választások jelentőségét is csökkenti.

Végül, és elsősorban, igazi nyilvános európai vita sem létezik: a közös kérdésekről huszonnyolc nemzeti párbeszéd folyik. Hiányoznak vagy kevéssé fejlettek azok a közvetítő erők, amelyeknek az egyes választások között össze kellene kapcsolniuk a polgárokat a politikai testületekkel. Mivel hiányzik az eleven demokráciához szükséges társadalmi talaj, az Unió parlamenti rendszerré válása nem tudná áthidalni a polgárok és az intézmények közötti szakadékot. Azt is észre kell venni, hogy az Európai Parlament szerepét csak a tagállamok kormányait egybefogó Tanács szerepének csökkentése árán lehetne növelni, Sok javasolt reformnak éppen ez a célja. A Tanács ezzel a parlament második kamarájává válna. Cserében a Bizottságból parlamentáris kormány lenne.

 

Az Unió legitimitását nem lesz könnyű helyreállítani

A parlament felemelkedése az intézményi ranglétrán ugyanakkor nemigen járulna hozzá a demokratizálódáshoz. Sőt azt mondhatnánk, hogy az Unió parlamentáris rendszerré alakulása nem megerősítené, hanem éppenséggel meggyengítené a demokráciát Európában. Eredetileg az Unió demokratikus legitimációja egyedül a tagállamoktól eredt. Az Unió központi testülete és egyetlen törvényhozója a Tanács volt. Döntéseit egyhangúlag hozta. Következésképpen egyetlen tagállam sem volt alárendelve egy olyan jognak, amelyet demokratikusan választott testületei nem hagytak jóvá. Ha az állampolgárok nem voltak megelégedve kormányuk európai politikájával, elégedetlenségüket a nemzeti választásokon kifejezhették. Az egyhangúság elvét 1987-ben korlátozták. A Tanács ma a legtöbb kérdésben egyszerű többséggel dönthet. Így vált lehetségessé, hogy egy tagállam olyan törvényeknek legyen alávetve, amelyeket demokratikusan választott és ellenőrzött testületei nem hagytak jóvá. A Tanács további gyengítése külső legitimációját tovább csökkentené, de ugyanakkor a belső legitimációját sem növelné.

Végül, de nem utolsósorban, az Unió parlamentáris rendszerré alakulása mit sem változtatna a túlalkotmányosítás következményein. Az alkotmányosított szerződések által lefedett területen a választások nem fontosak. Az Európai Parlamentnek semmiféle befolyása nincs. A demokratikus deficitet tehát csak a legfontosabb döntések „újrapolitizálásával” lehet meghaladni.  

Ha növelni szeretnénk az Unió legitimitását, az igazán politikai döntéseket az igazgatási és bírói testületekről át kell ruházni a politikai testületekre. Ez kizárólag akkor sikerülhet, ha korlátozzuk az alkotmányos jellegű rendelkezéseket tartalmazó szerződéseket (ezek olyan rendelkezések, amelyek a meghozandó döntések politikai kereteit határozzák meg, azok tartalmától függetlenül), és ezekért a tagállamok, „a szerződések urai” felelnének. Ezzel egyidejűleg minden nem alkotmányos jellegű szabályt a másodlagos jogba kell visszasorolni. Így az Unió politikai testületei (a Tanács és a Parlament) újra ellenőrzésük alá vonhatnák a joggyakorlatot, amikor szükségesnek találják, hogy a rendes jog körébe tartozó rendelkezéseken változtassanak. Ez jogilag nagyon könnyű dolog. Politikailag viszont nehéz. Legalábbis mindaddig, amíg a közvélemény nem figyel fel arra, hogy az alkotmányosításért mekkora árat kell fizetnie a demokráciának.

 

A szerző, Dieter Grimm  a német szövetségi alkotmánybíróság volt tagja, a berlini Wissenschaftskolleg professzora. A szöveg a Collège de France meghívására 2017. március 29-én elhangzott előadás részlete.

Fordította: Köböl Anna

Szóljon hozzá!


Biztonsági kód
Frissítés