A en croire les stastiques, avant la dernière crise, la Biélorussie était un pays qui avait su considérablement réduire la pauvreté: "Le taux de pauvreté (selon la définition officielle) a chuté de son plus haut niveau de presque 47 % en 1999 à moins de 6 % en 2008. (...) En utilisant le seuil de pauvreté international à 5 $ par jour en parité de pouvoir d'achat, le taux de pauvreté en Biélorussie a chuté de 29,5 % en 2003 à 3,5 % en 2007" (traduit de l'anglais) (6). C'est ce qu'on peut lire dans un rapport récent de la représentation biélorusse de la Banque mondiale. Cependant, ce progrès apparait beaucoup moins spectaculaire quand on se rend compte que le concept de "pauvreté", tel qu'élaboré par les experts de la Banque, est là moins pour décrire les problèmes que pour justifier le démantèlement des droits sociaux par le gouvernement.

La Biélorussie est membre de la Banque mondiale depuis 1992. Un des premiers rapports de la Banque était intitulé "First Steps in Transition to a Market Economy" et, comme pour tous les autres pays "en transition", il préconisait une "stabilisation" macroéconomique qui devait aller de pair avec des coupes budgétaires drastiques. Or, le système des droits sociaux garantis, universels (éducation, santé, retraites, etc) et catégoriels (privilèges compensatoires aux catégories vulnérables), que le pays a largement hérité de l'époque soviétique, était vu comme un des principaux obstacles qui "pourrait miner la capacité du gouvernement à embarquer dans le programme de stabilisation" (traduit de l'anglais) (2). D'où la nécessité, selon les experts de la Banque, de "restructurer le réseau de sécurité sociale, en réduisant certaines dépenses et en ciblant les ressources disponibles vers ceux qui en ont le plus besoin" (2).

Il restait à convaincre le reste de la population appauvrie par les "réformes de marché" qu'ils n'avaient plus tellement besoin de leurs droits sociaux. Ce qui n'était pas facile, surtout en tenant compte du fait que, dans la Biélorussie du début des années 1990, le concept de "pauvreté" n'était pas encore utilisé dans le sens que lui attribuent les néolibéraux et les institutions internationales. "Un seuil de pauvreté clair et bien conçu" devait donc remplacer l'"indicateur implicite" dont se servait le gouvernement à l'époque. C'est dans cet objectif que les experts de la Banque ont réalisé en 1995 la première étude de la pauvreté en Biélorussie qui proposait, entre autres, de revoir à la baisse la mesure du panier de consommation de base utilisée à l'époque sous prétexte que "la consommation quotidienne de produits de viande et de graisses animales y est supérieure aux normes recommandées internationalement", qu'il inclurait des "produits de luxe" et surtout parce que le panier de consommation biélorusse serait "trop élevé pour être crédible et fiscalement soutenable" (traduit de l'anglais) (3). D'ailleurs, cette critique semble avoir été entendue, puisque le gouvernement a fixé le seuil de pauvreté à 60 % du panier de consommation de base, lui aussi revu à la baisse.

La première stratégie vise donc à séparer les "pauvres" et les "non-pauvres", tout en réduisant volontairement la proportion des premiers dans la population. La ligne de partage passe désormais entre les "pauvres" (minoritaires) et les "non-pauvres" (majoritaires) et non entre une minorité riche et une majorité pauvre.

La deuxième stratégie consiste à culpabiliser tous ceux qui résistent aux réformes et/ou osent demander des droits sociaux. D'abord, les "non-pauvres", que les experts de la Banque associent aux "riches" et accusent de profiter des ressources limitées de l'État au détriment "des plus pauvres" qui n'y ont pas toujours accès. En plus, les droits sociaux sembleraient "éroder la motivation pour l'application et les efforts de ceux qui travaillent, car la possibilité de perte d'emploi est réduite par les régulations du travail, et l'aide financière alternative disponible à travers les programmes de transferts publics est généreuse" (3). Ce dernier obstacle a été levé en 1997, quand le gouvernement a introduit de nouvelles règles de paiement de prestations de chômage, qui découragent les sans-emploi à s'inscire au chômage, faisant ainsi baisser le taux de chômage officiel. Cette même logique a atteint le sommet du cynisme en 2001 quand l'Etat a réduit de 50% le nombre des victimes "officielles" de la catastrophe de Tchernobyl, privant ainsi plusieurs milliers de personnes de maigres compensations qu'elles recevaient. Cette coupe a été applaudie par la Banque mondiale, selon laquelle les compensations encouragent "la mentalité de victime et une dépendance parasitaire" (traduit du russe) (4).

Ensemble, ces deux stratégies servent à dresser les pauvres les uns contre les autres, car les experts de la Banque reconnaissent eux-mêmes que la différence entre la majorité de ceux qui sont au-dessus et la majorité ceux qui sont au-dessous du seuil est faible, ce qui fait que la baisse de la pauvreté observée est moins évidente qu'elle ne parait (voir (5)).

Une fois comptés, les "pauvres" eux-mêmes ne sont pas épargnés, puisque la Banque recommande d'établir des critères d'admissibilité à l'aide sociale qui tiennent compte de la durée et des considérations d'ordre psychologique. Ainsi, "les périodes d'attente avant qu'on devienne admissible au programme d'aide au revenu sont une excellente façon de concentrer les ressources limitées de l'assistance sociale sur les pauvres de longue durée qui ont le plus besoin d'aide. Cette approche réduit également le risque qu'un accès facile aux avantages sociaux réduise la motivation pour la recherche de nouveaux emplois" (3).

Au début, la collaboration entre la Banque mondiale et le gouvernement biélorusse est restée très limitée, surtout après 1996 quand ce dernier a mis fin aux politiques monétaristes pour relancer la production. Les recommandations de l'institution en matière de lutte contre la pauvreté ont trouvé écho surtout dans les milieux experts et les médias proches de l'opposition libérale, qui ont largement puisé dans les rapports de la BM et du FMI pour critiquer le régime prétendument "socialiste". Il a fallu attendre les années 1999 et 2000 pour que le gouvernement lui-même adopte le discours des institutions financières internationales pour accompagner le retour au monétarisme et donc justifier l'abolition des droits sociaux et les hausses brutales des tarifs de services publics. Dans cette optique, il a obtenu une subvention de 286 350 $ de la Banque pour "étudier le profil de la pauvreté au pays, développer les critères pour définir les besoins en assistance sociale [neediness], les tester avec un projet pilote dans le district de Ossipovitchi et lancer une campagne pour expliquer la réforme à la population" (1).

Depuis ce temps-là, les médias d'État se sont mis à dénigrer la "dépendance parasitaire" (expression qu'on retrouve d'ailleurs seulement dans les textes de rapports en russe...), en mettant régulièrement en scène les résidents qui ne payent pas leurs charges communales (tous forcément alcooliques, débauchés, malodorants et dangereux pour le voisinage) et dont on devrait faciliter l'expulsion, les fraudeurs de transports publics dont le nombre trop élevé justifie la hausse des tarifs, les profiteurs qui se font passer pour des victimes de Tchernobyl, etc. Par opposition à tous ces "faux" pauvres, l'Etat promet d'aider ceux qui sont "vraiment" dans le besoin. C'est pour eux que la Banque mondiale a suggéré le projet pilote de l'Aide sociale ciblée (Targeted Social Assistance Programme ou TSA) qui a démarré en 2001.

Apparemment, il s'agissait d'un programme élaboré pour colmater les brèches du système de protection sociale, car les habitants des districts participant au projet pilote continuaient toujours à bénéficier des droits universels et des privilèges catégoriels existants. Son introduction n'a donc rencontré aucune résistance ou critique publique malgré son impact dérisoire sur la pauvreté et les critères d'admissibilité kafkaiens. Ainsi, au début, l'aide sociale ciblée consistait à verser la différence entre le revenu du bénéficiaire et le "revenu minimum garanti" fixé à 50 % du "minimum de subsistance", déjà très bas (44 $ à l'époque). Ce revenu miminimun a été par la suite fixé à 60 % du minimum de subsistance et le projet pilote a été étendu sur tout le territoire du pays. Les critères d'admissibilité comprenaient, outre les revenus du demandeur, la preuve de recherche active d'emploi, l'étude de propriété (source de revenu potentielle) et l'étude de consommation. Un parcours de combattant pour recevoir des miettes! Il n'est pas étonnant que, entre 2001 et 2003, seulement 1,6 % de la population biélorusse aient pu ou même voulu en profiter.

Quelques années plus tard, on a finalement appris que l'objectif du TSA n'était pas de compléter les droits sociaux mais bel et bien de les supplanter. En 2008, alors que le gouvernement a commencé la chasse aux crédits tous azimuts et s'est tourné vers le FMI, il a brutalement aboli la plupart des privilèges compensatoires catégoriels (tels que les réductions de tarifis des transports aux étudiants et retraités) et a augmenté les tarifs de services publics, tout en promettant d'augmenter substanciellement l'aide sociale ciblée plus tard. Il a tenu la promesse en 2009, soi-disant pour atténuer les conséquences de la crise financière pour les plus vulnérables. Désormais, grâce au nouveau décret présidentiel, les "vrais" pauvres auront droit à une allocation mensuelle qui compensera la différence entre le revenu du bénéficiaire et le minimum de subsistance, fixé à une soixantaine d'euros par mois. Cette augmentation "généreuse" du TSA fait partie du projet de développement financé par la Banque mondiale qui octroie 200 millions de dollars à la Biélorussie (6).

Mais il ne faut pas se faire d'illusions. Comme avant, l'extension du TSA va se réaliser au détriment des droits sociaux: "Les réformes soutenues par le prêt de développement (Development Policy Loan) sont la première étape importante d'une plus large réforme" (traduit de l'anglais) (6). On envisage notamment de continuer à "réduire les programmes catégoriels par l'usure (attrition) dans l'objectif de ne pas créer de résistance d'un groupe particulier bénéficiant de ces avantages actuellement" (6). On assiste ainsi à une stratégie de discréditation des droits et services publics, en les rendant "inutiles" parce que sous-financés.

Plus encore, le risque existe qu'un bon nombre d'ONG, même de gauche, applaudissent toute augmentation des fonds alloués à l'aide sociale ciblée,  en y voyant, à tort, une avancée sociale. Le piège de tous les discours sur le "ciblage" de l'aide sociale réside dans le fait que l'approche individuelle et moralisatrice qu'ils préconisent sert implicitement à évacuer le caractère structurel de la pauvreté et à camoufler les différences de classe. D'où la nécessité pour les mouvements progressistes de s'y opposer et de promouvoir l'extension continue des droits sociaux garantis pour tous et la participation directe des citoyens dans la gestion des services publics.

(1) http://go.worldbank.org/PHQK1IXSZ0

(2) Report No 11349-BY. Republic of Belarus: Country Economic Memorandum. First Steps in Transition to a Market Economy. - World Bank Document (for official use only), 1993

(3) Report No 15380-BY. Belarus: An Assessment of Poverty and Prospects for Improved Living Standards. - World Bank Document, 1996

(4) Отчет № 238883-BY. Беларусь: обзор последствий аварии на ЧАЭС и программ по их преодолению. Проект отчета для обсуждения с правительством. - Всемирный банк, 2002

(5) Report No 27431-BY. Belarus: Poverty Assessment. Can Poverty Reduction and Access to Services Be Sustained? Main Report. - World Bank Document, 2004

(6) Report No 50991-BY. Program Document for a Proposed Development Policy Loan in the Amount of the US$ 200 million to the Republic of Belarus. - World Bank Document (for official use only), 2009