Szervezett zavar - Ki akar itt egyáltalán európai külpolitikát? - Lisszabon után

Kategória: 2010. január
Írta: Federico Santopinto
Találatok: 5884

 

A belga Herman Van Rompuy és a brit Catherine Ashton 2009. november 23-ai, sokat vitatott kinevezése az Európai Tanács élére, valamint az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének posztjára ismét azt bizonyítja, hogy a tagállamok meg kívánják őrizni a közös külpolitika feletti irányításukat. A nehezen elfogadott és meglehetősen homályos Lisszaboni Szerződés nyomán még jócskán szükség lesz tisztázó tárgyalásokra – mégha kimenetelük bizonytalan is.

k_lisszabon2Nehéz szülés volt. Nyolc hosszú év tárgyalásai, számos kormányközi egyeztetés és EU-csúcs, megrendítő népszavazások, krízisek és kompromisszumok árán – végül Európai Alkotmányról is lemondva – 2009. december 1-jén hatályba lépett a Lisszaboni Szerződés. A „nagy menetelés” azonban még nem ért véget. Az intézményi reformok például  – melyek egy egységes uniós külpolitika megteremtésére lettek volna hivatottak – pontatlanok, sőt nehezen értelmezhetők, így mindenképpen további, bizonyára meglehetősen nehéz tárgyalásokra lesz még szükség.

A legfontosabb újítás az Európai Tanács elnöki posztjának (két és fél évre megválasztott, egyszer megújítható mandátummal) és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselői funkciójának létrehozása volt. A kettőt az Európai Tanács 2009. november 23-ai ülésén a belga Herman Van Rompuyra és a brit Catherine Ashtonra bízta. Végezetül létrehozták az Európai Külügyi Szolgálatot (EKSZ) is, melyet a főképviselő irányít, aki mellesleg a Bizottság alelnöki posztját is betölti. Ez az új intézményi architektúra kiegészíti a már meglevő szerkezetet – például a féléves, rotációban cserélődő soros uniós elnökség nem változott –; az együttműködés részleteit azonban még homály fedi.[1]

 

A csodaváró tervektől a túlkomplikált valóságig

Az európai külpolitikából hiányzó koherencia egy paradoxon következménye, mely végigvonul az EU eddigi egész történetén. A tagállamok egyrészről jól tudják, hogy ha nem fognak össze, nemzetközi befolyásuk egyre marginálisabb. Másrészről azonban tartanak egy olyan közös külpolitika létrejöttétől, melyet nem tudnak ellenőrzésük alatt tartani. Egyszóval: erős Európát akarnak, mely azonban nem veszélyezteti saját szuverenitásukat. E két egymásnak is ellentmondó pólus közt ide-oda vergődve, elképesztő bonyolultságú eljárásmódok és intézményrendszerek láttak napvilágot, annak reményében, hogy egyszer megtalálják „a varázsszert”, mely lehetővé tenné a két érdek harmonizálását. A Lisszaboni Szerződés eme megoldhatatlannak tűnő ellentét feloldására lett volna hivatott – úgy tűnik azonban ugyanazon vérzett el, mint a múltbeli számtalan kísérlet.

 

Egy kis történelmi visszatekintés talán jobban megvilágítja a helyzetet: Az európai hatáskörök kezdetben gazdasági jellegűek voltak (Montánunió, közös piac). A gazdasági dimenzión túl, e hatáskörökön túlhaladva az EU egyre több kérdésben lépett a nemzetközi porondra. A főként kereskedelmi kérdések hatáskörén túllépve – az Unió például egységesen lép fel Világkereskedelmi Szervezet (WTO) tárgyalásain –, az EU a gazdasági együttműködés és fejlesztéspolitika területén is (mely a költségvetés több mint 5 százalékát jelenti; öt év alatt több mint 7 millárd eurót[2]) impozáns elkötelezettségről tett tanúbizonyságot. A fejlesztéspolitikára úgy tekintenek, mint olyan területre, ahol saját politikai profilját markánsan körvonalazhatja az Unió; épp ezért ezt a közös politikát a közösség két legfontosabb nemzetek feletti szervezete: a Bizottság és a Parlament irányítja.

Amikor 1993-ban a délszláv háború a nemzetközi színtéren is nyilvánvalóvá tette az Unió tehetetlenségét, a Maastrichi Szerződés kimondta a Közös Kül- és Biztonságpolitika (KKBP), majd 1999-ben az Európai Biztonság- és Védelemolitika (EBVP) létrehozását. Ha a KKBP és az EBVP létrehozása meg is mutatta a tagállamok azon akaratát, hogy túlhaladjanak a csak gazdasági együttműködésen, s ezáltal megfeleljenek a hidegháború utáni világ kihívásainak, az is nyilvánvalóvá vált, hogy a tagországok továbbra is maguknak igénylik ezen új hatáskörök ellenőrzését.

Így esett, hogy a KKBP/EBVP irányítását tökéletesen kivonták a Bizottság, a Parlament, ill. az Európai Bíróság hatásköre alól, azt teljesen az Európai Unió Tanácsa irányítása alá rendelve – ahol a tagállamok közvetlenül képviselik magukat –, mely ezekben az ügyekben ráadásul egyhangú döntésre kényszerül. Ugyanezen logika mentén hozták létre 1999-ben a közös kül- és biztonságpolitikai főképviselő posztját (röviden külpolitikai főképviselő), melyet elsőként Javier Solana töltött be, aki leginkább „szupernagykövetként” működött, valódi politikai döntéshozatali jogosítványok nélkül. A fejlesztési és kereskedelmi hatáskörök továbbra is a Bizottság fennhatósága alatt maradtak, így ez a két terület párhuzamosan fejlődött.

Az ezredforduló után a nemzetközi környezet globális változása elkerülhetetlenné tette a helyzet megreformálását. Az ún. „új típusú fenyegetések” (terrorizmus, ”failed states”, nemzetközi bűnözés, bevándorlási hullámok) alapvetően változtatták meg a fejlesztéspolitika természetét, a külpolitika stratégiai jelentőségű eszközévé téve azokat. Az iraki és az afganisztáni háború ráadásul nyilvánvalóvá tette a katonai eszközök határait is. Ezáltal lehullt a lepel az Unió-szerveinek inkoherens működéséről: hisz a fejlesztéspolitikai együttműködés, illetve a KKBP/EBVP illetékessége különböző EU-szervek hatáskörébe tartozott: az előbbi közösségi hatáskörnek, míg a védelmi és külpolitika kormányközi hatáskörnek számított, elkülönült intézményekkel és eljárásmóddal.

Ezen kívül, minden intézmény önmagában is rendkívül bonyolult struktúrában működött. Az Európai Bizottság például, ha külpolitikai ügyekkel foglalkozott, akkor hat különböző Igazgatóság és négy különböző biztos[3] fennhatósága alá tartozott, de ne feledkezzünk el a Bizottság elnökéről sem! A Tanácsot külpolitikai kérdésekben pedig nem csak a KKBP-főképviselő képviselte, hanem az Unió soros elnöki posztját betöltő ország is.

 

A Lisszaboni Szerződés ebben a teljesen „szétforgácsolt” intézményi-környezetben lépett hatályba. Az új intézményi „architektúrában” a külügyi és biztonságpolitikai főképviselőnek lesz nyilvánvalóan a legfontosabb, de a legnagyobb érzékenységet is kívánó szerepe. A régi főképviselői poszt hatásköreit kell a Bizottságba bevinnie, melynek egyben alelnöke is: azaz fél lábbal a Tanácsban, fél lábbal a Bizottságban lesz – két teljesen eltérő szerepet kell tehát egyszerre játszania. Ez a végül, hosszú és nehéz tárgyalások után, létrejött intézményi választás igen kevéssé tűnik alkalmasnak arra, hogy koherensebbé tegye az Unió külpolitikáját.

Valójában az új rendszer nem változtat semmit a Bizottság/Tanács dualizmusán alapuló szisztémán. Amikor ugyanis a főképviselő példának okáért fejlesztéspolitikai kérdésekben lép fel, a hagyományos keretek között, akkor a Bizottság mintegy szupranacionális felhatalmazásával cselekszik – ez teszi az Uniót a világ legintegráltabb regionális együttműködésévé. Ha azonban mindezt diplomáciai vagy katonai ügyben teszi, akkor a helyzet marad, mint Lisszabon előtt volt: a főképviselő pusztán a tagállamok képviselője, de nem döntéshozó. Az új szabályozás tehát hidat alkot ugyan a két terület  között, anélkül azonban, hogy megoldaná az alapproblémát.

A Lissszaboni Szerződéssel létrehozott intézményrendszer olyan sok ellentmondást és kétértelműséget, sőt mi több rejtélyt tartalmaz, hogy csak fokozza az Unión belüli összevisszaságot. Belgium például, aki 2010 júliusától látja el az Uniós-elnökség feladatait, máris bejelentette, hogy a soros elnöklő ország nem lehet teljesen kizárva a KKBP alakításának folyamatából – noha ez elvben a főképviselő feladata, aki a Külügyminiszterek Tanácsát is elnökli. Spanyolország, aki most januártól tölti be ezt a szerepet, úgy tűnik, hasonló véleményt képvisel. Ha ez a hozzáállás bevetté válik, akkor az uniós külpolitikát Lisszabon előtt meghatározó három szereplőből hamarosan négy lesz.

A komplikációknak azonban nincs még vége: a Bizottságot érintő legújabb, 2010 februárjában hatályba lépő reform értelmében a külkapcsolatokat érintő ügyekben három biztos és öt Igazgatóság járhat el[4], melyhez még természetesen hozzájön a főképviselő, és a frissen létrehozott Európai Külügyi Szolgálat is. Ez utóbbit azzal a céllal hozták létre, hogy égisze alatt összevonják a Tanács és a Bizottság szétszórt intézményeit, funkcióit; helye a két intézmény között egyelőre igen homályos. Hasonló homály fedi a Szolgálat Parlamenthez fűződő viszonyát is, hisz a Parlamentnek ugyan joga van ellenőrizni a Bizottságot, a KKBP-t viszont nem.

 

Van-e közös európai érdek Moszkvával szemben?

Végezetül a Lisszaboni Szerződés nyomán az sem egészen tiszta, hogy az intézményi hierarchiában hol a helye a főképviselő/bizottsági alelnöknek. A biztosok ugyanis beszámolási kötelezettséggel tartoznak a Bizottság elnökének – aki egyébként a menesztésüket is kezdeményezheti. Viszont mennyiben vonatkozik ez Ashton asszonyra, akit az Európai Tanács legitimált és nevezett ki? Mennyiben lehet autonóm a tagállamokkal szemben? Európa határain kívül a Bizottságnak így két feje lesz, sőt nagy a kockázata, hogy ez az intézményi dualizmus egyre inkább a Bizottságon belül is teret nyer.

Többek között ezek azok a kérdések, melyeket a ratifikáció utáni tárgyalások során még rendezni kell. Természetes azonban, hogy a most bevezetett új intézmények életképessége nagy részben az élükön álló személyiségtől is függ majd. Kezdettől fogva mind Van Rompuy, mind Ashton személyét érte olyan kritika, hogy nélkülözi a poszthoz szükséges nagyvonalú látásmódot. Személyük megválasztása egyértelműen tükrözi, hogy a kormányok továbbra is ellenőrzésük alatt akarják tartani a közös európai külpolitikát.

A Lisszaboni Szerződés nem oldja meg sem az Unió „hiperkomplexitását”, és az intézmények nehézkes működését sem orvosolja Egyébként kérdéses, hogy ez az intézményi túlszabályozás vajon nem a közös külpolitika hiányát akarta-e kompenzálni. A kérdés tisztán politikai dimenzióit is szemügyre kell vennünk, hiszen az Unió tagállamainak a jelenlegi külpolitikai kérdéseket illető véleménye igen gyakran egymás szöges ellentéte, hiszen stratégiai prioritásaik mentén saját érdekeiket követik.

Egyik legnyilvánvalóbb példa erre az energiapolitika. Egyetlen intézményi reform sem képes ezen a területen közös európai politikát teremteni. Enélkül azonban, hogyan tudna az Unió egységesen fellépni pl. Oroszországgal szemben[5]? Konkrétabban: ha a British Petroleum (BP) elhatározza, hogy az amerikai Chevronnal közösen, egy Grúziát átszelő kőolajvezetéket épít a Baku-Tbiliszi-Ceyhan útvonalon, míg Németország a Balti-tengeren keresztül, fél Európát elkerülő, Moszkával közvetlen összeköttetésben álló gázvezetékben gondolkodik, akkor ugye nem lepődhetünk meg túlzottan, hogy Londonnak és Berlinnek eltérőek a külpolitikai érdekei Grúziával és Oroszországgal kapcsolatban. Mi tehát ekkor a közös európai érdek?[6]

Mikor iskolákban és egyetemeken az európai egység kialakulását tanítják, gyakran szó esik arról, hogy itt tulajdonképpen „diszkrét forradalomról” van szó. Különösen – és egyébként joggal – sokat használjuk a „kis lépések-elve” kifejezést, hogy megmagyarázzuk az európai integrációs folyamat határait és hiányosságait. Mégis úgy tűnik, manapság ez az érvrendszer egyre inkább arra szolgál, hogy igazolja a különböző, egyre fáradságosabb munkával létrehozott és egyre homályosabb intézményi kompromisszumokat, miközben elfeledkezünk arról, hogy alaposan elgondolkodjunk tartalmi kérdéseken is.

A szerző, Frederico Santopinto, az Európai Béke- és Biztonságkutató- és Információs Intézet (GRIP) kutatója / Brüsszel

 

Fordította: Balázs Gábor

 



[1] A Le Monde Diplomatique által megkeresett, az Európai Bizottságban dolgozó szakértőknek is egyelőre csak elképzeléseik vannak az új intézmények működéséről. (A szerk.).

[2] A KKBP éves költségvetése nagyjából évi 250 millió euróra tehető (azaz a 2007–2013 közti időszakban mintegy 1,74 milliárd euróra).

[3] A négy érdekelt biztos: Külkapcsolatok (Catherine Ashton),  Fejlesztés és humanitárius segítségnyújtás (Karel de Gutch), EU-bővítés (Olli Rehn) Kereskedelem, európai szomszédságpolitika és EuropeAid Együttműködési Hivatal (Benita Ferrero-Waldner).

[4] Ezek: a Kereskedelmi, a Fejlesztési Igazgatóság, az Európai Bizottság Humanitárius Segélyügyi Főigazgatósága (ECHO), az EuroAid (mely a fejlesztési segélyeket irányítja) és a Bővítési Igazgatóság (amely a szomszédsági ügyekért is felelős).

[5] Ld: Mathias Reymond: “Az energetikai Európa: verseny és függőség között”, Le Monde Diplomatique, 2008. december.

[6] Ld: Michel Foucher: „Quelles fontières et quel projet pour l’Union?”, Le Monde Diplomatique, 2007. május.

 

Az Európai Unió intézményei a Lisszaboni Szerződés után

 

Európai Tanács: Az évenként négy alkalommmal ülésező Tanács tagjai a 27 tagország állam és kormányfői. A Tanács határozza  meg az európai politika alapvonalait. A Lisszaboni Szerződés után az intézménynek állandó elnöke van – aki nem lehet az intézmény rendes tagja –; két és fél évre szóló, egyszer megújítható mandátummal. A posztot 2009-től a belga Herman Van Rompuy tölti be. A Tanács nevezi ki az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselőjét (aki jelen esteben Catherine Ashton) és konszenzussal javaslatot tesz az Európai Bizottság tagjaira.

 

Európai Unió Tanácsa (Röviden: Tanács): Egy-egy terület (pl. mezőgazdaság, kereskedelem, külpolitika stb.) tagállami minisztereit törmöríti, megszavazza az európai „törvényeket”, az esetek többségében az Európai Parlamenttel való közös döntéshozatal keretein belül (együttdöntési eljárás) Munkáját az Unió félévenként rotációban cserélődő soros elnöksége irányítja – ezt a posztot 2010 januárjától Spanyolország tölti be –, a külpolitika kivételével, mely feladatot az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője látja el.

 

Európai Parlament: A Parlementet az egyes tagországokban közvetlenül választják öt évre. A Parlament „iktatja be” a Bizottság elnökét és magát a Bizottságot is. Az európai „törvényekről” az Európai Unió Tanácsával együttdöntési eljárás keretében szavaz, a közös kül- és biztonságpolitikát (KKBP) érintő kérdéseket kivéve, melyek kormányközi hatáskör alá tartoznak.

 

Európai Unió Bírósága: A szűken vett Bíróságból, az Elsőfokú Biróságból és speciális bíróságokból áll. A Bíróság biztosítja a jogszabályok értelmezését és azok alkalmazásának betartását. A Bíróságnak nincs jogköre a közös kül- és biztonságpolitikát (KKBP) illetően.

 

Megjegyezendő, hogy az Európai Uniót létrehozó szerződés 13. pontja az intézmények közé számítja az Európai Központi Bankot és az Európai Számvevőszéket is.