„Németország sohasem volt olyan szabad, mint ma”
Az elmúlt húsz évben Németország a korábbinál súlyosabb tényezőként tért vissza a nemzetközi politikai színtérre. Szomszédjai megnyugtatása érdekében megfontolt, következetes és kiszámítható külpolitikát folytat.
A legmeglepőbb az állandóság, amely azért bizonyos módosításokat, kiigazításokat nem zár ki... A Német Szövetségi Köztársaság külpolitikáját 1990-ig bizonyos visszafogottság jellemezte, ami közvetlenül az ország nemzeti szocialista múltjából, és a különböző megszállási övezetekre való felosztottságából fakadt. Egyébként éppen a nemzetközi kapcsolatrendszer volt az, amely 1949-ben, az ország alapjainak lerakása során külkapcsolatai kezelésének két fő pillérét meghatározta. Egyfelől a nyugati országok közé való beépülést, valamint az újrafelfegyverzést, amelyet Konrad Adenauer, az NSZK első kancellárja, a német Kereszténydemokrata Unió, a CDU vezetője határozott el. Másfelől a Kelet felé való nyitást, az Ostpolitikot, amelyet 1966 és 1969 között az első nagy koalíció, a CDU-CSU (a Kereszténydemokrata Unió és a Keresztényszociális Unió), illetve az SPD, a Szociáldemokrata Párt kormánya indított útjára. Willy Brandt és Helmut Schmidt kancellárok (SPD) pedig következetesen folytatták 1969-től 1974-ig, majd 1974-től 1982-ig, ahogy utódjuk, Helmut Kohl (CDU) is – aki pedig először ellenezte.
Nem lett volna elképzelhetetlen, hogy a berlini fal húsz évvel ezelőtti leomlása és Németország újraegyesítése felerősíti a nacionalizmust, felébreszti a régi hatalmi törekvéseket, mi több, a Kelet és a Nyugat közötti hintapolitikát. A gyökeres változás törést okozhatott volna az ország külpolitikájában is. Szomszédjai olyan változásokat éltek át, amelyek hirtelen elavulttá tették a földrajzi térképek többségét: hiszen eltűnt a Szovjetunió, a KGST, a Varsói Szerződés; új államok jöttek létre; reformok zajlottak az Európai Unióban és az Atlanti Szövetségben; új konfliktusok ütötték fel a fejüket szerte a világban.
Ezek az események nagy hatást gyakoroltak Németországra. Külpolitikáján ennek ellenére csak igen óvatosan változtatott, a korábbi vonalvezetéstől ténylegesen nem határolódott el – egyetlenegy kivétellel: Gerhard Schröder kancellár (SPD) 2003-ban megtagadta, hogy áldását adja az Egyesült Államok katonai beavatkozására Irakba. Az elmúlt két évtizedben Németország felelős politikusai gyakorlatilag mindent elkövettek, hogy külföldi partnereiket megnyugtassák és meggyőzzék őket: nem feledkeznek meg a történelem tanulságairól.
A változtatástól való idegenkedés éppolyan mértékben fakad az ország alkotmányos berendezkedéséből, mint politikai vezetőinek a személyiségéből. A föderális berendezkedés, a hatalom széles körű megoszlása a tartományok (Länder) és a szövetségi állam között inkább az együttműködésre, semmint az egymással való szembeszállásra ösztönzi a pártokat. A külpolitikai irányra vonatkozó valódi viták (például a nyugati szövetségbe való beépülés, az újra-felfegyverkezés, az Ostpolitik és az eurorakéták kérdései) még 1989 előtt zajlottak le. Az újraegyesülés óta meglehetősen széles körű egyetértés bontakozott ki – kivéve az afganisztáni katonai intervenció ügyét a közelmúltban, amelynek során német katonák estek el.
Az Alaptörvény, nevezetesen annak 65. cikkelye egyébként a politika alapvető irányainak a meghatározását a kancellárra bízza. Kifejti ugyan, hogy e kereteken belül „minden szövetségi miniszter a maga területét autonóm módon és saját felelősségére irányítja”, nem kérdőjelezi meg azonban a kormányfő hatalmát, tekintettel arra, hogy külügyminisztere sok esetben alkancellár is, egyébként pedig gyakran a kormánykoalíció másik pártjának az elnöke.
Kétszer kell-e meghajolni a francia zászló előtt?
Az egyes kancellárok tehát többnyire ragaszkodtak a kérdések közösségi és sokoldalú megközelítéséhez, és válsághelyzetekben a civil megoldásokat részesítették előnyben. Katonai eszközökhöz csak igen szigorú korlátok között, kizárólag nemzetközi szervezetek (Európai Unió, NATO, ENSZ) felkérése alapján, és a Parlament belegyezésével nyúltak. Ez a pragmatizmus és megfontoltság nem akadályozta meg a saját érdekeit nagyon is tisztán látó új Németországot abban, hogy éljen megnövekedett felelősségével.
Helmut Kohl (1982-1998.), aki magát Adenauer szellemi örökösének tekintette, kezdettől fogva arra törekedett, hogy a külpolitikájával kapcsolatos aggodalmakat eloszlassa, és hangsúlyozta, hogy a német egyesítés és Európa egysége egy érem két oldala. Ennek szellemében lett tehát Kohl az 1992-ben aláírt maastrichti szerződés egyik fő megalkotója, valamint a Gazdasági és Monetáris Unió létrehozója. Szintén neki köszönhető az EU és az Észak-atlanti Szerződés Szervezete, a NATO kibővítése a kelet-európai országokkal. Kemény alkudozásokat vállalva sem hagyott fel azzal, hogy Párizzsal megegyezzen, bár kissé pikírten jegyezte meg: „A francia zászló előtt mindig kétszer kell meghajolni.” (1)
Újabb feszültségek Párizzsal
Figyelembe véve a korlátokat és a Németországra nehezedő kényszereket, H. Kohl kétszer, először 1989-ben, majd 1994-ben is elutasította az Egyesült Államok ajánlatát, hogy az USA kiváltságos partnerévé váljon. Ugyanakkor részben alkotmányjogi okok miatt – az 1955-ben létrehozott új hadsereg, a Bundeswehr számára tilos volt a NATO határain túli beavatkozás –, részben pedig gyakorlati szempontból Németország nem vett részt 1990-1991-ben a Kuvait lerohanását követő Irak-ellenes háborúban, amelyet azonban jelentős pénzügyi hozzájárulással, az ún. „csekkfüzet-politikával” támogatott. Később, miután a Szövetségi Alkotmánybíróság 1994-ben engedélyezte a NATO határain túli katonai beavatkozást, Helmut Kohl hozzákezdett a Bundeswehr reformjához, hogy megkönnyítse az esetleges külföldi bevetéseket.
Az SPD és a Zöldek ellenzéki pozícióból bírálták a külpolitika „militarizálását”. Néhány hónappal kormányra kerülésük után azonban, 1999 márciusa és júniusa között, a Bundeswehr csatlakozott a NATO szerbiai bombázásához, a hivatalos nyilatkozat szerint a koszovói „népirtás” megakadályozása céljából. Joschka Fischer, zöldpárti külügyminiszter azzal indokolta a részvételt, hogy Auschwitz-nak „nem szabad megismétlődnie.” Ugyancsak ez a kormány támogatta az európai biztonsági és védelmi politika elvét (EVBP), és német katonákat küldött a Balkánra, Afganisztánba és Afrikába.
Ezenközben a jugoszláv válság fejleményei miatt erős kritika érte a német külpolitikát. (2) Németország ugyanis – miután bátorította Horvátország és Szlovénia kiválását Jugoszláviából, 1991 decemberében függetlenségüket is sietett elismerni. A külön utas álláspont miatt az ország két éven keresztül nem is vehetett részt a volt Jugoszláviával kapcsolatos tárgyalásokon. Az ENSZ felhatalmazása híján problematikus koszovói intervenció során a Bundeswehr csatlakozott NATO-szövetségeseihez, hogy – a német hatóságok indoklása szerint – véget vessen a személyiségi jogok szerbek által történő megsértésének, hogy elejét vegye a humanitárius katasztrófának, és stabilizálja a térséget.
Mindazonáltal az amerikai politika egyoldalúsága, a nemzetközi jog megkerülése és az ENSZ nyílt semmibe vétele egyre kevésbé tetszett Berlinnek. A 2001. szeptember 11-ei merényletsorozat után a George W. Bushnak tett „korlátlan szolidaritásra” vonatkozó ígérete ellenére Gerhard Schröder (1998-2005.) látványosan szakított vele, megtagadva országa részvételét az Irak elleni háborúban. „A német nemzetet érintő alapvető kérdések Berlinben tárgyalandók meg, sehol másutt” – jelentette ki határozottan a német Parlament előtt 2002. szeptember 13-án. Kétségkívül nem a Lehman Brothers csődje által 2008-ban előidézett pénzügyi, gazdasági és szociális válság az, ami a jelenlegi német kormányt arra fogja ösztönözni, hogy álláspontját újragondolja.
Gerhard Schröder végül is mindenféle kisebbségi komplexust feladott, és egyértelműen a német nemzeti érdekeket védelmezte. Ezzel olykor megbotránkozást is keltett. 1998 decemberében például kijelentette: „Az Unióban eltékozolt pénzösszegeknek több mint a felét a németek fizetik.” Ettől kezdve megszaporodtak a nézeteltérések Párizzsal: 1999-ben a közös agrárpolitika (KAP) ügyében, amelyet Schröder túlságosan költségesnek tartott; 2000-ben pedig a nizzai szerződéssel kapcsolatos tárgyalások során vitába keveredett az Európai Tanács új szavazati arányai miatt. Schröder ugyanakkor közeledni is próbált Párizshoz és Moszkvához, összességében azonban a „német út” (der deutsche Weg) szószólója maradt, s ez bántóan emlékeztetett a XIX. század második felében hangoztatott „külön út” (Sonderweg) sajátosságaira. Az 1848-as nemzeti és liberális mozgalmak kudarca után ugyanis a német államiság felépítése és a német egység kialakítása, a gyors ipari fejlődésre támaszkodva, egy tekintélyuralmi, pángermán rendszert hozott létre, amely szemben állt a nyugati hatalmakkal.
Elszólásai azonban nem akadályozták meg Schrödert abban, hogy óvatos eltökéltséggel kezelje az ország nemzetközi kapcsolatait. Sikerrel hajtotta végre a NATO és az EU kibővítését, elfogadtatta országával az európai „Alkotmány” tervezetét, amelyet viszont a franciák később, 2005. május 29-én elvetettek. Schröder nehezen viselte el az ugyanebben az évben bekövetkezett választási vereséget, amelyet –nagyon szoros eredménnyel – Angela Merkel asszonytól szenvedett el, aki ráadásul még Bush politikáját is támogatta.
Merkel kancellárasszony helyreállította a párbeszédet az Egyesült Államokkal, függetlenebbé tette a német külpolitikát Franciaországtól és bizonyos távolságtartást kezdeményezett Vlagyimir Putyin elnök Oroszországától is, akit az emberi jogok vonatkozásában kritizált. Mérsékelt hangvételével néha rugalmasabb álláspontokat foglalt el, anélkül azonban, hogy feladta volna célkitűzését: Németországnak a korábbiaknál több felelősséget kell vállalnia. A németek szemében nagy tekintélyt vívott ki magának a nemzetközi politikában az Európai Tanács és a G7-ek sikeres 2007. évi elnöklésével.
Az Angela Merkel javára írandó sikerek között fontos szerepet játszik a lisszaboni szerződés elfogadtatása, az EU és az Oroszország közötti partneri viszony felújítása és a kiotói klímaegyezmény elfogadása. A közel-keleti békefolyamat elkötelezettjeként Merkel asszony párbeszédet kezdeményezett Izraellel és a palesztinokkal. Végül pedig lankadatlan figyelmet fordít Afrikára (3) , valamint sohasem kérdőjelezte meg a Bundeswehr külföldi intervencióit.
Bár partnereit mindig figyelmesen meghallgatja, a kancellárasszony nem habozik egyértelműen kifejteni álláspontját, sőt ellenvéleményét is kész kinyilvánítani: emiatt alakult ki annyi ellentmondás Párizs és Berlin között a gazdasági és pénzügyi válság tetőpontján (4) . Angela Merkel Bush elnököt is bírálta Guantanamóval és a CIA titkos börtöneivel kapcsolatosan: „Egy olyan intézménynek, mint Guantanamo, nem lehet és nem is szabad hosszú távon léteznie” – jelentette ki 2006 januárjában. (5)
Csökkenő szolidaritás az Unióban
Oroszország érzékenységére való tekintettel Merkel asszony elhalasztatta Grúzia és Ukrajna NATO-tagságát. Ugyanakkor az egyre nyíltabban megfogalmazott kínai retorziós fenyegetések nem akadályozták meg abban, hogy 2007-ben fogadja a dalai lámát, és 2008-ban ne jelenjen meg a pekingi olimpiai játékok megnyitóján: tekintettel arra, hogy külpolitikájának alapvető tétjeit máshova helyezte, megengedhetett magának egy átmeneti elhidegülést Pekinggel szemben. Ezt annál is inkább megtehette, mert pontosan tudta, hogy gazdasági szempontból Kína nem mondhat le a német technológiai exportról.
Mindazonáltal a Nyugatba való beágyazottság marad az a talapzat, amelyre Németország nemzetközi kapcsolatai ráépülnek: nincs egyenlő távolságra Washingtontól és Moszkvától, és nem tekinti magát Európa központi hatalmának. Mi több, a német megítélés szerint a XXI. század nagy kihívásai multilaterális megközelítést igényelnek.
Az euroatlanti elkötelezettség alapját a francia-német együttműködés, az európai integráció és az USA-val, illetve a NATO-val kialakított partnerség képezi: ezeket az elemeket ugyanis nehéz volna szétválasztani. Robert Schuman 1950. május 9-én tett nyilatkozata (6) , valamint az Élysée-palotában 1963-ban aláírt, Bonn és Párizs közötti barátsági és együttműködési szerződés óta a francia-német páros Európa építésében a motor szerepét tölti be, amit az Egyesült Királyság bizonyos mértékű visszahúzódása is elősegített. A francia-német együttműködés hatása azonban az Unió fokozatos bővítése során fokozatosan gyengült. A francia elnök és a német kancellárasszony nyilvános összeölelkezése és az egyeztetésre irányuló szándékuk dacára, a még mindig csak kialakulófélben levő európai egység tartalmi kérdéseiben kemény összecsapások zajlanak a háttérben. Ennek következtében bizonyos megszokottság és kiábrándultság alakult ki, sőt a francia-német kapcsolatok egyensúlyi szerepe is megkérdőjeleződik. A stílus- és személyiségbeli különbségeken túl, Nicolas Sarkozy és Angela Merkel vitába keveredett a Mediterrán Unió kérdésében (amelyből eredetileg ki akarták hagyni Németországot), eltérő nézeteket vallottak az Európai Központi Bank függetlenségéről, valamint a maastrichti kritériumok betartásával és az Unió gazdálkodásával kapcsolatban. Egyéb nézeteltérések is felmerültek a pénzügyi és gazdasági válság nemzeti, európai és nemzetközi megoldási lehetőségeit illetően, vagy a nemzetközi pénzügyi rendszer átalakítása ügyében. A görög adósságállomány miatt keletkezett feszültség végül ugyancsak ellentétes elképzeléseket hozott felszínre az „európai szolidaritásról”.
Szoros, multilaterális kapcsolatrendszer kiépítése
2010 márciusában Angela Merkel, hogy ne bátorítsa a „lazaságot”, amely szerinte egyébként eluralkodhatna az eurozónában, hajthatatlannak mutatkozott a pénzpiacok által szorongatott Athénnal szemben. Március 23-án ki is erőszakolta a szerinte megfelelő megoldást: a Nemzetközi Valutaalap (IMF) és a kétoldalú segítségnyújtás igénybevételét. A pénzvilág megnyugtatása érdekében április 11-én újabb európai egyezség jött létre. Ennek értelmében a kétoldalú kölcsönök összege attól függ majd, hogy milyen az egyes államok részesedése az Európai Központi Bank, az EKB tőkéjében, amelynek Németország az első számú befizetője. A két, egymást kiegészítő megközelítés: az euroövezet szigorú gazdálkodásának (német álláspont) együtt kell járnia a szolidaritással, valamint a gazdaságpolitikai módszerek tényleges összehangolásával (francia álláspont), anélkül azonban, hogy megsértenék az EKB függetlenségét.
A francia-német egyetértés továbbra is nélkülözhetetlen: bár az egyetértés hiánya egyes kérdésekben megakadályozza a továbblépést, nélküle azonban elképzelhetetlen az Unió további fejlődése. Mi több, a nézeteltéréseknek, amelyeket a média gyakran fel is nagyít, nem szabad feledtetniük a közös érdekek széles körét, amelyben a kormányzatok napi együttműködése főleg a szoros európai politika kidolgozására összpontosul.
A történelmi kapcsolatokra való tekintettel Európa továbbra is alapvető jelentőségű Németország számára: 1945 után Európa biztosított az országnak egyfajta pótlólagos identitást, olyan keretet alakított ki, amelyben az ország fokozatosan visszanyerhette a szövetségesek által elvett szuverenitását. Ez az oka, hogy Németország mindig is élenjárt az európai szerződésekkel kapcsolatos tárgyalásokon, és ellentétben Franciaországgal, egyet sem utasított vissza ezek közül. Ha azonban Berlin az 1990-es években a bővítés elsőbbségét hangsúlyozta az elmélyítéssel szemben, ma kevésbé fontos számára az integráció fejlesztése, helyette beéri a kormányközi együttműködéssel. Saját érdekeit azonban nem habozik védeni – mint ahogyan azt a többi ország is megteszi.
2006-ban Joschka Fischer megkongatta a vészharangot, „a távlati célok végzetes elmozdulását” emlegetve. Szerinte „Európa már nem a német politika központi témája” (7) , és a nemzeti érdekek torzító prizmája megváltoztatta a korábbi hozzáállást. Jó példa erre, hogy míg Gerhard Schröder pártolta Törökország belépését az Unióba, addig Angela Merkel már ellenzi – helyette kiemelt partnerséget javasol –, ezzel pedig megkockáztatja, hogy az amerikai szövetséges elégedetlen lesz.
A Washingtonnal, az iraki háborúval kapcsolatos 2003-as nézeteltérés, valamint Angela Merkel csalódottsága miatt Barack Obama elnök Európa iránt tanúsított korlátozott érdeklődése következtében nem feledtetheti el, hogy 1949 óta milyen szoros kapcsolat fűzi össze a két nagyhatalmat. Az Egyesült Államok jelen volt az NSZK születésénél. A Marshall-terv révén megkönnyítette az ország újjáépítését, a hidegháború éveiben maga kezeskedett az NSZK és Berlin biztonságáért, a NATO keretében megszervezte Németország ellenőrzés alatt történő újrafelfegyverzését. Bár a konfliktusok a perifériára vagy Európán kívülre helyeződtek át, Németország a saját határain belül továbbra is függ az amerikai katonai jelenléttől, és tágabb értelemben a kontinensen is.
A vasfüggöny 1989-es 1990-es megszűnésének köszönhetően Németország teljes mértékben helyre tudta állítani hagyományos kapcsolatait a közép- és kelet-európai országokkal, és már az 1990-es évek legelejétől arra törekedett, hogy a NATO-t és az Európai Uniót ilyen irányban velük kibővítse. Annak ellenére, hogy ezekre nagy gondot fordít, a Lengyelországgal és a Cseh Köztársasággal fenntartott kapcsolataiban továbbra is maradtak nehézségek a német lakosság 1945-ös kitelepítése miatt. Berlin ugyancsak aktív szomszédsági politikát fejlesztett ki az Oroszország közelében fekvő országokkal (Belarusz, Ukrajna és Moldávia), és a konfliktusok megelőzése címén komoly érdeklődést tanúsít a kaukázusi államok (Grúzia, Örményország és Azerbajdzsán), valamint Közép-Ázsia iránt.
Általában véve Németország véleménye szerint Irak, Afganisztán, Pakisztán vagy Irán súlyos problémáinak a nemzetközi szervezetek (EU, NATO, ENSZ) közreműködésével kell megoldódniuk. A finanszírozásban a németek fontos szerepet játszanak. Politikájában az ország arra törekszik, hogy az erőszak alkalmazása helyett felkutassa a többoldalú tárgyalásos lehetőségeket.
A Szovjetuniót 1990-ben egy jelentős gazdasági és pénzügyi segítségre vonatkozó ígéret győzte meg arról, hogy elfogadja a német újraegyesítést. A történelmi múlt (az orosz és a német birodalom története, a világháborúk a XX. században), emellett a jelenlegi gazdasági (energiafüggőség) és stratégiai tényezők (tartós béke Európában) miatt Berlin elsőrendű fontosságúaknak tekinti az Oroszországgal kiépített kapcsolatokat. Németország vezetői ezért arra törekednek, hogy kíméletesen bánjanak egy olyan hatalommal, amely a szovjeturalom és a népi demokráciák összeomlása óta nagymértékben meggyengült. Kiépítették tehát Oroszországgal a kétoldalú, európai és multilaterális együttműködések szoros hálózatát, ügyelve arra, hogy ne keltsenek ismét félelmet a közép- és kelet-európai országokban, amelyek még jól emlékeznek a Kreml gyámkodására.
Az az éles kritika, amelyet az Oroszországot Észak-Németországgal közvetlenül összekötő baltikumi olajvezeték terve váltott ki, jól jelzi, milyen mértékben szükséges az óvatosság a német vezetők részéről. A szemrehányásokra odafigyeltek és más partnereket – többek közt Franciaországot is – érdekeltté tettek, és bevonták őket a terv további fejlesztésébe. Németország vezetői a politikai válságoktól (Csecsenföld és Grúzia) és az emberi jogok kérdését övező állandó nézeteltérésektől függetlenül a gazdasági együttműködést és a német energiafüggőség csökkentését tekintik alapvető kérdésnek. A stabilitás érdekében Berlin Moszkvát teljes jogú partnerré kívánja tenni – e célkitűzés viszonylag egyszerűnek tekinthető, összehasonlítva az ázsiai térség „kirakós játékának” bonyolultságával.
Ázsia túlságosan tág, heterogén egységet képez ahhoz, hogy az ezzel a földrésszel kapcsolatban folytatott berlini politika akár nagy vonalakban is felvázolható legyen. A kérdés területi megközelítésében általában különbséget tesznek Kelet-Ázsia (Kína, Japán, Korea), Délkelet-Ázsia (különös tekintettel a Délkelet-Ázsiai Országok Szövetségének tíz államára), valamint az indiai szubkontinens országai (Afganisztán, India, Pakisztán) között. A kereskedelmi kapcsolatokon kívül jelentős szerepet játszanak a társadalmi vonatkozású kérdések (oktatás, képzés, kutatás, foglalkoztatás, környezet, energia, technológia) köré kiépített együttműködési rendszerek. Nagy figyelem irányul Kínára, amely 2009-ben megelőzte Németországot mint a világ első exportáló hatalmát. Néhány éve azonban megnőtt az érdeklődés az addig elhanyagolt India, hasonlóképpen a többi fejlődő ország iránt, hiszen ezek holnap már a nemzetközi kapcsolatok elsőrendű szereplői lesznek.
Az első kancellár, Adenauer, 1949. szeptember 20-án, bevezető kormánynyilatkozatában három célt fogalmazott meg a Szövetségi Köztársaság számára, amelynek ekkor még nem volt saját külügyminisztériuma: nemzeti szuverenitást és egyenlő jogokat más nemzetekkel; az európai közösség kiépítését; valamint az ország újraegyesítését. Annak a politikának köszönhetően, amely képes volt alkalmazkodni a belső változásokhoz és a nemzetközi viszonyok fejlődéséhez, 1990. október 3-án ezeket a célokat sikerült elérni. Amikor 2005. november 30-án első ízben mondott beszédet a parlamenti képviselőknek, Merkel kancellárasszony megállapíthatta: „Németország sohasem volt olyan szabad, mint ma.”
* Henri Ménudier egyetemi tanár, Paris III Sorbonne nouvelle